在PPP項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)中，項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本是兩個(gè)非常重要且易混淆的概念，兩者性質(zhì)不同但又聯(lián)系緊密。通常在設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)時(shí)，項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本兩者數(shù)額不相同，且都是項(xiàng)目資本金數(shù)額大于注冊(cè)資本數(shù)額；但是實(shí)踐中也有兩者數(shù)額一致的例外情形。本文將就項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本兩者數(shù)額一致相關(guān)問題進(jìn)行研究，分別從兩者基本概念、兩者數(shù)額一致的可行性及優(yōu)缺點(diǎn)和對(duì)PPP項(xiàng)目資本金的未來展望三方面進(jìn)行闡述：

注冊(cè)資本與項(xiàng)目資本金

在論述注冊(cè)資本與項(xiàng)目資本金兩者數(shù)額是否可以一致時(shí)，首先應(yīng)厘清兩者之間的關(guān)系：

1.項(xiàng)目資本金

《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)[1996]35號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“35號(hào)文”）文中首次提出對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度。投資項(xiàng)目資本金，是指在投資項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對(duì)投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回。投資項(xiàng)目的資本金一次認(rèn)繳，并根據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)進(jìn)度按比例逐年到位。

投資項(xiàng)目資本金可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價(jià)出資。對(duì)作為資本金的實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)，必須經(jīng)過有資格的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)評(píng)估作價(jià)，不得高估或低估。以工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)作價(jià)出資的比例不得超過投資項(xiàng)目資本金總額的２０％，國(guó)家對(duì)采用高新技術(shù)成果有特別規(guī)定的除外。

各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的最低資本金比例在35號(hào)文中首次予以規(guī)定，并經(jīng)過《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》（國(guó)發(fā)[2009]27號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“27號(hào)文”）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》（國(guó)發(fā)[2004]13號(hào)）（（以下簡(jiǎn)稱“13號(hào)文”））和《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)[2015]51號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“51號(hào)文”）發(fā)生三次調(diào)整，但最低資本金至少為20%。

2、注冊(cè)資本[1]

注冊(cè)資本也叫法定資本，是公司制企業(yè)章程規(guī)定的全體股東認(rèn)繳的出資額，并在公司登記機(jī)關(guān)依法登記。股東可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財(cái)產(chǎn)除外。

2013年修訂，自2014年3月1日起施行《中華人民共和國(guó)公司法》對(duì)于有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本實(shí)行認(rèn)繳制，并且新公司法取消最低注冊(cè)資本限制、取消首次出資比例、取消繳足出資期限的限制和取消貨幣出資比例的限制。公司登記時(shí)，也無需提交驗(yàn)資報(bào)告。也就是說理論上，我們可以“一元錢辦公司”，實(shí)現(xiàn)“零首付”，自主約定出資方式和貨幣出資比例，對(duì)于非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資也無強(qiáng)制性驗(yàn)資要求。因此，相對(duì)項(xiàng)目資本金而言，注冊(cè)資本目前幾乎沒有強(qiáng)制性要求,法律把對(duì)注冊(cè)資本數(shù)額的要求交給公司本身及其所處經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，由公司股東根據(jù)自身及其面向的客戶需求決定注冊(cè)資本數(shù)額。

由此可知，項(xiàng)目資本金是國(guó)家通過行政法規(guī)的形式確定對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目開展的一個(gè)要求；注冊(cè)資本是國(guó)家通過法律的形式確定對(duì)在中國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的有限責(zé)任公司的一個(gè)設(shè)立條件。在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本通常只是項(xiàng)目資本金的一部分。

[1]鑒于PPP項(xiàng)目中項(xiàng)目公司的形式一般為有限責(zé)任公司，本文討論的注冊(cè)資本特指有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本。

注冊(cè)資本與項(xiàng)目資本金兩者數(shù)額一致的可行性及優(yōu)缺點(diǎn)

1，兩者數(shù)額一致的可行性

在目前PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作中，對(duì)于項(xiàng)目資本金需要執(zhí)行35號(hào)文和51號(hào)文的規(guī)定，即最低項(xiàng)目資本金至少為項(xiàng)目總投資的20%；并且認(rèn)繳的項(xiàng)目資本金須根據(jù)可研批復(fù)審核的建設(shè)期進(jìn)度按比例逐年到位，也就是說需要投資人在建設(shè)期內(nèi)全部完成項(xiàng)目資本金的實(shí)繳。而根據(jù)最新公司法規(guī)定，有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本沒有最低限額和出資期限。在PPP項(xiàng)目中，由政府方根據(jù)實(shí)際情況確定注冊(cè)資本的最低限額，通常為了與PPP項(xiàng)目總投資相匹配，在方案中會(huì)按照總投資的一定百分比來設(shè)定項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本數(shù)額；但是也會(huì)有政府方要求注冊(cè)資本數(shù)額等于本項(xiàng)目的項(xiàng)目資本金的例外情形。由于目前國(guó)家法律對(duì)注冊(cè)資本無強(qiáng)制項(xiàng)要求，設(shè)置較高的注冊(cè)資本當(dāng)然完全是可行的。

并且，根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金[2015]21號(hào))文第15條規(guī)定：“股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估，合理確定價(jià)值。計(jì)算公式為：股權(quán)投資支出＝項(xiàng)目資本金×政府占項(xiàng)目公司股權(quán)比例?！惫街姓袚?dān)的股權(quán)投資支出是以項(xiàng)目資本金為計(jì)算基數(shù)，即是把項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本等同于項(xiàng)目資本金。由此可以看出，項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本等同于項(xiàng)目資本金在PPP政策文件中也有據(jù)可循。

2，兩者數(shù)額一致的優(yōu)缺點(diǎn)

首先從資金的來源來看，根據(jù)35號(hào)文中規(guī)定“投資者以貨幣方式認(rèn)繳的資本金，其資金來源有：政府的財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、國(guó)家批準(zhǔn)的各種專項(xiàng)建設(shè)基金及其它預(yù)算外資金；國(guó)家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)及企業(yè)法人的所有者權(quán)益、企業(yè)折舊資金以及投資者按照國(guó)家規(guī)定從資金市場(chǎng)上籌措的資金；社會(huì)個(gè)人合法所有的資金等?！痹撐募幸?guī)定的“投資者”包括政府投資者和社會(huì)投資者，在PPP項(xiàng)目中可以看作政府方出資代表和社會(huì)資本方。目前在PPP項(xiàng)目資本金中，政府方出資代表以貨幣出資的資金主要來源于政府財(cái)政性資金和專項(xiàng)基金等，社會(huì)資本方的貨幣資金來源則比較豐富，包括但不限于自有資金、股權(quán)融資、債權(quán)融資及相關(guān)組合方式等，其中組合方式包括但不限于有限合伙、信托計(jì)劃、資產(chǎn)管理計(jì)劃、項(xiàng)目貸款、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債、資產(chǎn)證券化等。

對(duì)于PPP項(xiàng)目公司中的注冊(cè)資本和PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目資本金，從政府方監(jiān)管角度出發(fā)，要求注冊(cè)資本數(shù)額等同于資本金數(shù)額，不僅在會(huì)計(jì)處理、項(xiàng)目核算審計(jì)比較方便，也能通過提高在項(xiàng)目公司中股東承擔(dān)的有限責(zé)任從一定程度上達(dá)到保障PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的目的。

然而，如果注冊(cè)資本與項(xiàng)目資本金兩者數(shù)額一致，即注冊(cè)資本至少為項(xiàng)目總投資的20%，假設(shè)PPP項(xiàng)目的總投資為20億，那么注冊(cè)資本即為4億，且該4億會(huì)在建設(shè)期內(nèi)全部完成實(shí)繳。在日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，一個(gè)注冊(cè)資本為4億且為實(shí)繳的有限責(zé)任公司可與大型國(guó)企或上市公司的注冊(cè)資本相抗衡。但是對(duì)于一個(gè)為特殊目的而設(shè)立的項(xiàng)目公司，注冊(cè)資本過高也會(huì)為后續(xù)項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)帶來許多困難。

從社會(huì)資本方和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)活躍的角度出發(fā)，一般情況下注冊(cè)資本都設(shè)定為少于項(xiàng)目資本金，會(huì)計(jì)處理上可將項(xiàng)目資本金中超出注冊(cè)資本的部分，記入“資本公積”科目進(jìn)行核算。如此，對(duì)于需要存續(xù)10年至30年的項(xiàng)目公司，較低的注冊(cè)資本可以減輕其“背包重量”。

PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目資本金

1，實(shí)施現(xiàn)狀

國(guó)務(wù)院決定對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)行資本金制度的目的是為了深化投資體制改革，建立投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，有效地控制投資規(guī)模，提高投資效益，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。35號(hào)文的第一條首次規(guī)定實(shí)行資本金制度的項(xiàng)目種類，之后27號(hào)文、13號(hào)文和51號(hào)文沒有對(duì)項(xiàng)目種類進(jìn)行過調(diào)整，具體實(shí)行項(xiàng)目資本金的要求如下圖：

固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目適用資本金制度圖

從上圖我們可以看出，根據(jù)35號(hào)文對(duì)于公益性項(xiàng)目不實(shí)行資本金制度。公益性投資項(xiàng)目包括全部所形成的資產(chǎn)處于非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的投資項(xiàng)目，例如國(guó)防、行政、司法部門，以及文化、教育、科技、體育、衛(wèi)生、環(huán)保、廣播電視等等各項(xiàng)事業(yè)以及社會(huì)團(tuán)體的投資項(xiàng)目。公益性投資項(xiàng)目的實(shí)施主體是政府，資金絕大部分來自財(cái)政資金，具有無償性的特點(diǎn)；同時(shí)，與資金來源的特征相對(duì)應(yīng)，大部分公益性項(xiàng)目的使用也是無償?shù)?，免費(fèi)向全部社會(huì)成員提供服務(wù)。

而PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。公共基礎(chǔ)設(shè)施是指為公眾設(shè)置的，公眾都可以共享，不允許某個(gè)人獨(dú)占或排他的一些基礎(chǔ)性設(shè)施。如：醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、道路橋梁等。因此，從項(xiàng)目實(shí)施范圍來看，PPP項(xiàng)目所屬的公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和上文公益性投資項(xiàng)目的范圍具有重合之處，那是否可以參照公益性投資項(xiàng)目不適用項(xiàng)目資本金的規(guī)定呢？從實(shí)踐來看，由于PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體本質(zhì)上為在項(xiàng)目公司中控股的社會(huì)資本，政府從提高工程質(zhì)量、保證建設(shè)工期和監(jiān)管角度出發(fā)，對(duì)所有PPP項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目資本金制度；同時(shí)根據(jù)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)于2009年發(fā)布的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》中第九條的規(guī)定：“貸款人受理的固定資產(chǎn)貸款申請(qǐng)應(yīng)具備符合國(guó)家有關(guān)投資項(xiàng)目資本金制度的規(guī)定的條件”，銀行在審批PPP項(xiàng)目貸款時(shí)也要求從嚴(yán)適用項(xiàng)目資本金制度。

2，問題及建議

項(xiàng)目資本金制度從1996年35號(hào)文首次規(guī)定以來，后續(xù)只是對(duì)第四條的具體行業(yè)和項(xiàng)目的資本金比例做了三次調(diào)整，但沒有對(duì)其他部分內(nèi)容規(guī)定具體實(shí)施細(xì)則，尤其對(duì)第一條公益性投資項(xiàng)目不實(shí)行資本金作進(jìn)一步規(guī)定，而實(shí)踐中凡是建設(shè)項(xiàng)目幾乎都實(shí)行資本金制度；也因此PPP模式出臺(tái)后，對(duì)PPP項(xiàng)目亦是一刀切從嚴(yán)適用資本金制度。這種做法其實(shí)背離了項(xiàng)目資本金為了“提高投資效益，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展”的初衷。

目前PPP項(xiàng)目實(shí)施中，項(xiàng)目資本金比例最低不得低于20%，也就是說債權(quán)融資與股權(quán)融資的比例不高于4:1。設(shè)置項(xiàng)目資本金制度的目的，是為了限制財(cái)務(wù)杠桿的倍數(shù)，有效控制由于財(cái)務(wù)杠桿倍數(shù)過大而造成的風(fēng)險(xiǎn)。但是這個(gè)前提是PPP項(xiàng)目資本金的來源是社會(huì)資本方和政府方出資代表（如有）的自有資金，如果實(shí)際來源是通過基金或股東貸款等其他資金，即該項(xiàng)目資本金具有債權(quán)融資的性質(zhì)，則上述債權(quán)融資與股權(quán)融資的比例肯定會(huì)高于4:1，這樣就失去限制財(cái)務(wù)杠桿倍數(shù)的目的，達(dá)不到控制風(fēng)險(xiǎn)的意義。

當(dāng)然也有一些變通做法：項(xiàng)目法人的國(guó)有股東借國(guó)債和地方債券籌集的資金作為項(xiàng)目資本金，但項(xiàng)目法人不直接負(fù)責(zé)債券的還本付息；以及用股東借款或者流動(dòng)資金貸款作項(xiàng)目資本金等。這些變通之法也只是權(quán)宜之計(jì)，目前最關(guān)鍵的是需要政府出臺(tái)具體的項(xiàng)目資本金實(shí)施細(xì)則，尤其是明確針對(duì)PPP項(xiàng)目是否可以參照公益性投資項(xiàng)目不適用項(xiàng)目資本金制度或是根據(jù)PPP不同付費(fèi)模式分別適用不同項(xiàng)目資本金制度的具體規(guī)定。

我國(guó)法律對(duì)公司注冊(cè)資本規(guī)定的發(fā)展趨勢(shì)：從最初的嚴(yán)格規(guī)定最低注冊(cè)資本、首次出資比例、繳足出資期限、貨幣出資比例以及無形資產(chǎn)須提交驗(yàn)資報(bào)告，到逐步降低標(biāo)準(zhǔn)最后從2014年3月1日起施行的最新公司法與國(guó)際接軌都取消了這些限制。因此，作為我國(guó)獨(dú)創(chuàng)為了起到宏觀調(diào)控作用的資本金制度，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)尤其是金融行業(yè)的不斷發(fā)展，政府是否也可以參考注冊(cè)資本的立法趨勢(shì)，逐步縮小對(duì)項(xiàng)目資本金的適用范圍和降低最低資本金要求等；同時(shí)也可以對(duì)最低資本金設(shè)定一定的區(qū)間，授予銀行一定的自主權(quán)，自主決定可以接受的項(xiàng)目資本金最低值。這樣可以實(shí)現(xiàn)根據(jù)具體項(xiàng)目的種類、實(shí)施地域、回報(bào)率等實(shí)際情況出發(fā)，設(shè)置有效合理的項(xiàng)目資本金，而不是簡(jiǎn)單從行業(yè)項(xiàng)目大類“一刀切”地規(guī)定一個(gè)最低資本金，真正做到有效利用民間資本促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施。

參考文獻(xiàn)

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本文作者呂清亞，現(xiàn)就職于中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部，文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表中國(guó)投資咨詢立場(chǎng)。