上部：農(nóng)民集體土地征收過程中糾紛成因

一、打著“公共利益”旗號濫征農(nóng)民集體土地

土地征收是國家利用公權(quán)力對私權(quán)利的剝奪，因此，《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》明確規(guī)定只有為了公共利益的需要才可以征收土地，但法律對何為公共利益以及如何界定公共利益等未做進一步規(guī)定，“公共利益”缺乏具體評判標(biāo)準(zhǔn)使征地機關(guān)認為，只要符合城市總體規(guī)劃，符合城市發(fā)展需要，符合經(jīng)濟社會發(fā)展的大方向，都屬于“公共利益”的范圍，甚至一些在征地時并無建設(shè)項目只是為了進行土地儲備的征地行為，也被征地機關(guān)以“公共利益”作為對付被征地人的“擋箭牌”。

二、土地利用總體規(guī)劃對征地行為缺乏控制力

土地利用總體規(guī)劃是國家對土地用途實行管制的基礎(chǔ)，對制約征地行為、保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益具有舉足輕重的作用。但由于《土地管理法》僅規(guī)定，國家、省級重點能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地的，可修改土地利用總體規(guī)劃，而對于其他情形能否修改土地利用總體規(guī)劃未作規(guī)定，這就導(dǎo)致征地機關(guān)為達到征地目的，在申請征地前或征地的同時，經(jīng)常根據(jù)征地的需要調(diào)整或修改土地利用總體規(guī)劃，以“合法”的形式使本身可能違法的征地行為轉(zhuǎn)化為形式上符合法律規(guī)定的行為。

三、征地程序被隨意“簡化”

根據(jù)《土地管理法》及其實施條例和國土資源部《征用土地公告辦法》等有關(guān)規(guī)定，征地程序除了“兩審批”（農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和征收審批）外，還包括用地報批前告知、確認、聽證，征地方案公告、組織聽證、征地補償安置公告等程序，這些規(guī)定對被征地農(nóng)民享有知情權(quán)、參與權(quán)提供了法律依據(jù)，但由于這些規(guī)定過于原則性、缺乏操作性，實踐中征地機關(guān)往往利用立法漏洞隨意簡化征地程序，致使被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)等程序性權(quán)利缺乏有效保障。

四、征地補償安置的規(guī)定與現(xiàn)實脫節(jié)

農(nóng)民集體土地征收中的的核心問題是征地補償安置，被征地農(nóng)民從追求“失地”后更好生存和發(fā)展的現(xiàn)實需求出發(fā)，希望獲得更高的補償安置，由于現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)較低，且彈性過大，使得被征地農(nóng)民與征地機關(guān)的意見分歧較大，糾紛尖銳。  

具體表現(xiàn)在：

1．補償安置標(biāo)準(zhǔn)偏低。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地征收應(yīng)當(dāng)以被征地前三年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)計算征地補償費，而現(xiàn)實中土地的價值與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，與土地年產(chǎn)值的關(guān)系并不太大，尤其是當(dāng)前我國農(nóng)產(chǎn)品價格普遍偏低，以土地的年產(chǎn)值倍數(shù)作為補償標(biāo)準(zhǔn)，每畝地農(nóng)民得到的補償僅僅也就幾萬元，無法保障農(nóng)民的長遠生計。

2．補償標(biāo)準(zhǔn)彈性過大。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征地補償標(biāo)準(zhǔn)是采用被征地前三年平均年產(chǎn)值倍數(shù)法確定的。如征收耕地，土地補償費和安置補助費之和法定補償標(biāo)準(zhǔn)最低為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的10倍，最高為30倍，即在10倍和30倍之間補償都是合法的，補償標(biāo)準(zhǔn)彈性過大。由于補償標(biāo)準(zhǔn)具有較大的彈性，在對相同等級的土地進行征收時，征地機關(guān)往往是在法定補償標(biāo)準(zhǔn)中按中下等水平對農(nóng)民進行補償，不能保證被征地農(nóng)民的原有生活水平。

3．同地不同價。

我國的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是按被征地的用途確定的，也就是說同一宗地會因征收用途不同，補償標(biāo)準(zhǔn)不同，即通常說是的“同地不同價”。實踐中，主要體現(xiàn)為國家重點工程項目補償標(biāo)準(zhǔn)與地方政府的補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。如大中型水利建設(shè)征收耕地的，《國務(wù)院大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》規(guī)定的土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍，補償標(biāo)準(zhǔn)低于大部分市、縣政府施行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)卣植辉缸泐~補充差價，這就直接導(dǎo)致同地不同價，被征農(nóng)民意見較大。

   五、法律對土地補償費用的管理、分配規(guī)定不具體

   農(nóng)民集體土地征用補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費四項內(nèi)容，實踐中糾紛主要發(fā)生在土地補償費、安置補助費方面。

1.法律沒有具體規(guī)定征地補償費如何管理和使用。

   《土地管理法實施條例》明確規(guī)定歸農(nóng)民集體土地征用補償費歸農(nóng)村集體濟濟組織所有，但對于如何管理和使用法律沒有明確規(guī)定，因此在實踐中，有的集體經(jīng)濟組織并沒有把補償費用于對失地農(nóng)民的安置、幫助，而是用來償還債務(wù)、投資或在村民間直接進行平均分配，其作法很難為被征地農(nóng)民所接受，直接引起土地補償費用分配糾紛。

2.法律沒有明確如何確定安置范圍和安置標(biāo)準(zhǔn)。

   《土地管理法實施條例》規(guī)定，安置補助費專款專用，不得挪作他用；需要安置的支付給負責(zé)安置的單位，不需要安置的發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。在實際征地過程中，征地機關(guān)大多是將安置補助費支付給村委會(組)，由村委會(組)確定安置范圍和安置標(biāo)準(zhǔn)后發(fā)放給個人，由于法律對安置范圍和安置標(biāo)準(zhǔn)如何確定沒有規(guī)定，村委會（組）一般是根據(jù)對村集體經(jīng)濟組織盡義務(wù)年限、是否是原生本村人、是否出嫁、被征用的耕地面積和人均耕地面積等為標(biāo)準(zhǔn)來確定農(nóng)民的安置補助費，導(dǎo)致農(nóng)民所得到的安置補助費與被征地面積不成比例，尤其是被征用土地面積大的農(nóng)民，堅持要求按被征地面積大小確定安置補助費，這樣就引發(fā)了安置補助費分配糾紛。

筆者曾遇到，在農(nóng)民集體土地征收過程中，有的村委會（組）借村民自治之名義，對后遷入到本村的農(nóng)民，雖然承包地被征收，卻以村民代表會決議為理由不分配任何的征地補費和安置補助費。

下部：農(nóng)民集體土地征收糾紛的法律救濟

在現(xiàn)行法律體制和司法實踐中，被征地農(nóng)民在集體土地征收過程中維權(quán)的法律救濟方式主要有民事訴訟和行政復(fù)議。分述如下：

一、 土地征收行政復(fù)議（行政訴訟）

主要是被征地農(nóng)民對土地征收批復(fù)、土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)裁決及土地征收實施過程中征地機關(guān)的其他具體行政行為不服申請行政復(fù)議。

（一）對土地征收準(zhǔn)備階段的行為不服申請行政復(fù)議

 1. 針對征地程序違法申請行政復(fù)議。 

根據(jù)土地管理法律、法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)定，為確保征地過程中被征地人的知情權(quán)和參與權(quán)，征地批復(fù)作出前，國土資源部門需發(fā)布征地預(yù)公告、組織聽證并對擬征土地現(xiàn)場進行調(diào)查、確認。國土資源部門發(fā)布征地預(yù)公告、組織聽證以及對擬征土地進行現(xiàn)場調(diào)查，這些行為都屬于行政程序行為，即行政機關(guān)在作出征地批復(fù)這一實體處理之前，應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定履行以上行政程序。

因此，如果征地機關(guān)在征地前沒有履行上述“發(fā)布征地預(yù)公告、組織聽證并對擬征土地現(xiàn)場進行調(diào)查、確認”程序，被征地農(nóng)民可以以行政程序違法申請行政復(fù)議。

2、申請行政復(fù)議事由：

   （1）侵犯被征地農(nóng)民的知情權(quán)。　

知情權(quán)是指知悉、獲取信息的自由與權(quán)利，其實現(xiàn)結(jié)果主要表現(xiàn)在權(quán)利主體獲得某些情報，并利用獲得的情報，進一步采取手段實現(xiàn)有關(guān)權(quán)益。如果征收機關(guān)沒有依照2008年5月1日實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求公開土地列入建設(shè)規(guī)劃、發(fā)布征地預(yù)公告等相關(guān)信息，或發(fā)布征地預(yù)公告的內(nèi)容不符合法定要求或公告發(fā)布程序違反法律規(guī)定，被征地農(nóng)民可依法要求政府信息公開或申請行政復(fù)議對公告的合法性進行審查。

   （2）侵犯被征地農(nóng)民的參與權(quán)。

被征地農(nóng)民在征地過程中的參與權(quán)主要體現(xiàn)在現(xiàn)狀調(diào)查確認、聽證、產(chǎn)權(quán)登記等程序中。現(xiàn)行土地征收法律制度賦予被征地農(nóng)民各種程序性權(quán)利，通過行政程序公開、被征地農(nóng)民能過有效參與，有利于保護自己的合法權(quán)益。侵犯被征地農(nóng)民的參與權(quán)主要表現(xiàn)在：

第一，擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果未經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民確認?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定：“對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認”。《國土資源部關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》將該規(guī)定進一步細化，“當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)對擬征土地的權(quán)屬、地類、數(shù)量等現(xiàn)狀進行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認?！备鶕?jù)上述文件的規(guī)定，調(diào)查的對象包括擬征地的權(quán)屬、地類、面積、涉及農(nóng)業(yè)人口及地上附著物種類、數(shù)量等現(xiàn)狀；確認的形式應(yīng)該由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶在國土資源部門制作的征地情況調(diào)查表上簽字蓋章。對不愿簽字的農(nóng)戶，由國土資源部門在征地情況調(diào)查確認表備注欄中注明農(nóng)戶不愿簽字的原因。

  第二，未依法進行聽證?！秶临Y源部關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》中規(guī)定：“在征地依法報批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶，對擬征土地的補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請聽證的權(quán)利。當(dāng)事人申請聽證的，應(yīng)按照《國土資源聽證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關(guān)要求組織聽證?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，在“征地補償安置方案”公告后，當(dāng)?shù)貒临Y源管理部門應(yīng)“聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見”?！墩饔猛恋毓孓k法》第九條將“聽取意見”的方式進一步明確地規(guī)定“聽證”。根據(jù)上述規(guī)定，我國征地過程中，被征地農(nóng)民在征地審批前后，各有一次申請聽證的機會，聽證的內(nèi)容均為征地補償安置方案。

3. 申請行征復(fù)議法律救濟風(fēng)險。

國土資源部門發(fā)布征地預(yù)公告、組織聽證以及對擬征土地進行現(xiàn)場調(diào)查，這些行為都屬于行政程序行為，而對行政程序性行為不服能否單獨申請行政復(fù)議，理論界沒有定論，立法也沒有明確規(guī)定，實踐操作也不統(tǒng)一。主要存在兩種觀點：一種觀點認為，能夠申請行政復(fù)議的行為必須是對當(dāng)事人的實體權(quán)益產(chǎn)生實際影響的行為，征地準(zhǔn)備階段的行為是征地批復(fù)作出前的階段性行為，不是最終決定，不對當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生確定的影響，不屬于行政復(fù)議的受案范圍；另一種觀點認為，征地前的準(zhǔn)備行為是確保土地權(quán)利人知情權(quán)、參與權(quán)的重要手段，行政機關(guān)未履行相關(guān)程序侵犯了當(dāng)事人的程序性權(quán)益，當(dāng)事人可以申請行政復(fù)議。很明顯，造成實踐中兩種不同操作方式的根源是對《行政復(fù)議法》第六條的規(guī)定理解不同。一種是從狹義上理解侵犯合法權(quán)益的具體行政行為，認為該行為僅指對當(dāng)事人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等實體性權(quán)益產(chǎn)生直接影響的行為；一種是從廣義上理解侵犯合法權(quán)益的具體行政行為，認為該行為不僅包括實體處理行為，還包括可能對實體處理結(jié)果產(chǎn)生不利影響的程序性行為。第一種觀點立足于行政權(quán)，將程序行為視為實體行為的附屬行為，將其排除于行政復(fù)議的受案范圍，維護了行政效率，保證了行政程序的持續(xù)、統(tǒng)一；第二種觀點立足于私權(quán)，肯定行政程序的獨立價值，對行政相對人的權(quán)利提供了全方位保護。在實踐中，行政復(fù)議機關(guān)往往以第一種觀點為由否認被征地農(nóng)民申請行政復(fù)議權(quán)。

   （二）對征地批復(fù)行為不服申請行政復(fù)議

  1. 法律依據(jù)。

《土地管理法》第四十五條規(guī)定“征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案?！?nbsp;第四十六條規(guī)定“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施?！备鶕?jù)上述規(guī)定，市、縣政府沒有土地征收權(quán)，只有省級政府和國務(wù)院有權(quán)征收土地，其以審批的形式行使土地征收權(quán)，名為征地批復(fù)，實為征地決定。市、縣政府只是通過公告的方式送達上級政府的征地批復(fù)，并不是依據(jù)上級政府的征地批復(fù)作出征地決定，征地批復(fù)對土地權(quán)利人產(chǎn)生了必然的和確定的法律效果，實際影響了土地權(quán)利人的合法權(quán)益，是具有外部效力的具體行政行為，屬于申請行政復(fù)議的范圍。

2. 對征地批復(fù)行為申請行征復(fù)議法律救濟的風(fēng)險。

現(xiàn)實中土地征收批復(fù)一般是由市、縣政府提出申請并逐級上報到省國土廳或國土部，由國土資源部門對申請依法進行審查后，代省政府或者國務(wù)院作出的。復(fù)議機關(guān)往以征地批復(fù)是上下級機關(guān)之間的內(nèi)部公文，屬于上級機關(guān)向下級機關(guān)作出的內(nèi)部指示，批復(fù)的內(nèi)容對行政相對人（被征地農(nóng)民）不直接發(fā)生法律效力，對被征地農(nóng)民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的是下級機關(guān)的征地行為，而非該批復(fù)行為，被征地農(nóng)民對省政府征地批復(fù)不服，不能申請行政復(fù)議。

國土資源部代國務(wù)院作出的具體行政行為屬于國務(wù)院作出的具體行政行為，而《行政復(fù)議法》沒有明確規(guī)定對國務(wù)院的具體行政行為可以申請行政復(fù)議，因此，復(fù)議機關(guān)往往還以國務(wù)院的征地批復(fù)具有終局性為理由，拒絕受理被征地農(nóng)民的征政復(fù)議申請。

  （三）對征地補償安置行為申請行政復(fù)議（或提起行政訴訟）

 1 .申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的法律依據(jù)。

   《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）規(guī)定，“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施?！备鶕?jù)上述規(guī)定，征地補償、安置方案的批準(zhǔn)權(quán)在市、縣政府， 市、縣政府批準(zhǔn)征地補償安置方案的行為是行政行為，且該行為對土地權(quán)利人的權(quán)利產(chǎn)生必然的、直接的影響，是具體行政行為，根據(jù)《行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的有關(guān)規(guī)定，土地權(quán)利人不服該行為，有權(quán)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。

  2、法律救濟風(fēng)險。

二、土地征用補償費分配糾紛和安置補助費糾紛的民事訴訟

   （一）提起民事訴訟的法律依據(jù)

最高人民法院2001年7月9日的法研[2001]51號文《關(guān)于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)》和最高人民法院2001年12月31日的法研[2001]116號文《關(guān)于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問題的答復(fù)》指出:“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛。當(dāng)事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合《中華人民共和國民事訴訟法》第108條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。” 這兩個答復(fù)明確了最高人民法院認為農(nóng)民因土地補償費、安置補助費與村委會發(fā)生的糾紛（即土地補償分配案件）屬農(nóng)村集體經(jīng)濟所得收益分配糾紛，案件性質(zhì)屬于民事案件。

   （二）提起民事訴訟的現(xiàn)實和法律障礙

雖然最高人民法院的答復(fù)為被征地農(nóng)民尋求民事訴訟法律救濟提供了法律依據(jù)，但實踐中，很多地方法院對根本就不受理這類案件，立案庭在立案時根本就不接材料，去年北京律師在黑龍江法院被打就是因為法院不接受這類案件立案的材料。

最高人民法院在《最高人民法院關(guān)于徐志君等十一人訴龍泉市龍淵鎮(zhèn)第八村村委會土地征用補償費分配糾紛一案的批復(fù)》（[2002]民立他字第4號）中答復(fù)：“……根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第二款，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條、第二十六條及我院有關(guān)司法解釋的規(guī)定，國家征用農(nóng)民耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，只能用于發(fā)展生產(chǎn)和安排就業(yè)，不能挪用和私分。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因土地補償費發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。對此類爭議，人民法院依法不予受理，應(yīng)由有關(guān)行政部門協(xié)調(diào)解決。　至于因安置補助費發(fā)生的爭議應(yīng)否由人民法院受理，則應(yīng)具體分析。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補償費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用。因此發(fā)生的爭議，也不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，人民法院不應(yīng)作為民事案件受理。對于不需要由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的人員，安置補償費應(yīng)直接支付給有關(guān)人員。因此發(fā)生的糾紛，屬于平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)爭議，人民法院應(yīng)作為民事案件受理?！?nbsp;這個 答復(fù)把農(nóng)民因土地征用補償費分配糾紛和部分安置補償費糾紛踢出了人民法院的管轄范圍！

（三）土地征用補償費分配糾紛法律救濟方式探討

  1 .提起行政訴訟（行政復(fù)議）。

在農(nóng)民集體土地被征收過程中，征地機關(guān)是依照《土地管理法實施條例》第26條的規(guī)定將安置補助費支付給村委會(組)，由村委會(組)確定安置范圍和安置標(biāo)準(zhǔn)后發(fā)放給個人，因此村委會（組）在這里是根據(jù)行政法規(guī)授權(quán)，對土地征用補償費用行使管理職權(quán)，在性質(zhì)上屬于執(zhí)行公務(wù)。結(jié)合全國人大常委會關(guān)于《刑法》第93條解釋第四條規(guī)定，村委會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事“土地征用補償費用的管理工作”，屬于刑法第93規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。 從以上規(guī)定可以明確，在土地征用補償費分配過程中，村委會（組）是行政法規(guī)授權(quán)的組織，其組織人員視為公務(wù)人員。

根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告”，據(jù)此，從法理上講，被征地農(nóng)民可以直接以村委會（組）為被告提起行政訴訟！

根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定，“對法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服，分別向管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門提申請行政復(fù)議?！睋?jù)此，被征地農(nóng)民可以向市、縣人民政府國土資源部門申請行政復(fù)議，對復(fù)議不服再提起行政訴訟。

2. 征地補償費分配行政訴訟(復(fù)議）困窘

目前，被征地農(nóng)民因和村委會（組）發(fā)生征地補償費分配糾紛后的法律救濟一般分三步走，即：先要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn))政府干預(yù)，再向市（縣）政府申請復(fù)議，最后向法院提出行政訴訟。這種法律救濟方法其實很難解決實際問題。分析如下：

   （1）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的協(xié)調(diào)不能有效解決農(nóng)民和村委會（組）的征地補償費分配糾紛。

據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村委會（組）是基層群眾自治組織，實行民主選舉，民主決策，民主管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府雖然對村委會（組）工作有指導(dǎo)、支持和幫助的法定義務(wù)，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項。結(jié)合土地管理法的規(guī)定，征地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，如何分配屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，由村民大會決定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不能通過行政手段直接干預(yù)征地補償費在農(nóng)村集體組織內(nèi)如何管理和分配。同時，村委會成員由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或個人不得指定，委派或撤換，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府也不能通過對村委會成員的撤換來間接影響分配。退一步講，即便算鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)被征地農(nóng)民要求對農(nóng)民和村委會（組）的征地補償費分配進行干預(yù)，因為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的這種“干預(yù)”只是行政協(xié)調(diào)手段，沒有法律強制力，村委會（組）以村民大會不同意、村民自治為由拒絕執(zhí)行，問題根本無法解決。

（2）行政復(fù)議或行政訴訟同樣不能有效解決農(nóng)民和村委會（組）的征地補償費分配糾紛。

即使被征地農(nóng)民認為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府沒有履行法定的協(xié)調(diào)職責(zé)，提起行政復(fù)議或行政訴訟，就算市（縣）政府或法院通過行政復(fù)議或訴訟途徑受理并審查并認定了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不履行法定職，裁決或裁判的結(jié)果也只能是要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府履行法定職責(zé)，對農(nóng)民和村委會（組）的征地補償費分配進行干預(yù)，但裁決或裁判只能強制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府履行所干預(yù)職責(zé)，對于村委會（組）執(zhí)不執(zhí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的干預(yù)卻無可奈何。最終是否能真正有效解決農(nóng)民和村委會（組）的征地補償費分配糾紛的關(guān)鍵還在于村委會（組）通過村民會議做出的決議。

3 .提起承包地糾紛民事訴訟。

被征地農(nóng)民以《農(nóng)村土地承包法》為依據(jù)提起民事訴訟，要求按農(nóng)村土地承包法的規(guī)定獲得相應(yīng)補償。