試論行政訴訟之證明標準

發(fā)布日期：2009-05-23    文章來源：互聯(lián)網(wǎng)

 一、證明標準的含義和作用

    目前我國刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法均未對證明標準作出明確的規(guī)定，從刑事訴訟法第一百六十二條、民事訴訟法第一百五十三條和行政訴訟法第六十一條看，似乎可以得出三大訴訟法都采用了一致的證明標準，即“案件事實清楚，證據(jù)確實充分”。但是，訴訟法的上述規(guī)定都是立足于第二審法院對第一審法院事實認定的審查標準，對一審法院認定事實的證明標準未作規(guī)定。由于訴訟性質的不同，法律對達到“證據(jù)充分”的證明程度的要求在三大訴訟中是不可能完全一致的。

    證明標準我國學者稱之為證明要求、證明任務、法定的證明程度、證明度等，國外學者則將其稱之為證明尺度、證明額度、證明強度、證據(jù)標準等。筆者認為，證明標準是指法院認定據(jù)以作出裁判的事實的證據(jù)標準。即當案件經(jīng)過庭審舉證、質證和認證后，面臨的是法官按照什么樣的標準形成對案件待證事實的確信（心證），這種標準就謂之證明標準。當舉證負擔的歸屬問題解決以后，接著而來的便是證明的標準問題，即當事人應在達到什么樣的證明標準才能擺脫其舉證負擔。

    對證明標準的理解可從以下幾點去把握：第一，它是法官據(jù)以確信案件事實得到證明的標準。第二，它是通過法官所作判例而逐漸形成的事實衡量標準。第三，它是指導當事人舉證的“燈塔”。由于證明標準是衡量當事人舉證到何種程度才能滿足舉證要求的標準，負有舉證責任的當事人就可以以該標準決定自己在履行舉證責任時，需要達到何種程度才算完成舉證責任，因而對當事人的舉證方向和程度有著直接的指導意義。

    二、對確立我國行政訴訟證明標準產(chǎn)生影響的因素

    從我國行政訴訟法的規(guī)定看，并沒有明確規(guī)定證明標準，“證據(jù)確實充分”并不構成衡量證據(jù)的標準，如何構成“證據(jù)確實充分”才是行政訴訟認定事實的證明標準。行政訴訟證明標準的創(chuàng)立應著重考慮以下幾個因素：

    一是行政訴訟的訴訟目的。在我國行政訴訟的目的這個大前提下，確定行政訴訟證明標準時，應對行政管理關系中的弱勢群體要側重保護，對其證明標準的要求可適當?shù)鸵恍荒軐⑵湟曂袷略V訟中的當事人而與行政機關等量齊觀；但對行政機關的行政行為從司法審查的角度，則因進行嚴格的合法性審查。特別在涉及行政相對人重大的人身權、財產(chǎn)權的案件，保障相對人的合法權益就成為最重要的價值取向，應適用“排除合理懷疑標準”，通過類似于“疑罪從無”的標準來實現(xiàn)。

    二是行政訴訟事實審查的特點。行政訴訟對案件事實審查的程序其實是一種復審程序，即該行政爭議在此前已經(jīng)歷了完整的執(zhí)法程序，行政審判實質上是一審法院對被訴行政行為的復審，類似于上訴審（國外則直接認定為是向法院上訴）。一審法院對事實的認定是以行政程序搜集的證據(jù)為基礎，是對其在獲取和處理證據(jù)及得出事實結論上是否合法進行審查。行政訴訟的這種復審屬性，決定了行政訴訟證明標準是建立在對行政機關認定事實充分尊重的基礎上的，除非產(chǎn)生重要的邏輯或程序錯誤，人民法院一般不會輕易否定行政機關對于事實的認定，故適用明顯優(yōu)勢證據(jù)標準并不會影響司法審查的公正與效果。

    三是行政程序的不對等程度。在行政實體法律關系中，行政機關具有對行政相對方限制某種權利和設定某種義務的職權，從而形成行政機關占優(yōu)勢、相對方占弱勢的不對等關系，為了達到兩者之間權利義務的衡平，行政程序法律規(guī)范就對行政執(zhí)法的程序進行了相對嚴格的要求。這種在行政實體法律關系中的不對等程度越大，行政程序法律規(guī)范就越嚴格的對應關系，則是法官采取相對靈活的證明標準的動因。

    四是行政案件類型的多樣化。目前行政訴訟案件的類型幾乎涵蓋了所有的行政管理領域，并且呈現(xiàn)繼續(xù)擴張的趨勢。針對行政訴訟案件的爭議標的的不同，應有不同的證明標準。之所以存在不同的證明標準，是因為不同的案件與個人權益的關聯(lián)程度存在著差異，涉及的權利越重要，圍繞這些權利的程序保障也就越重要，對證明標準的要求也就相對越高。

    三、行政訴訟證明標準的理解與適用

    （一）優(yōu)勢證明標準

    優(yōu)勢證明標準是適用于民事訴訟的一般規(guī)則。所謂優(yōu)勢證明標準，就是事實發(fā)生的蓋然性比其不發(fā)生的蓋然性更大。民事訴訟之所以適用此標準的原因是，法律對原告與被告之間的爭論并不關注，而只尋求裁判減少發(fā)生錯誤的蓋然性。行政訴訟中的優(yōu)勢證明標準，是指審判法庭按照證明效力占優(yōu)勢的一方當事人提供的證據(jù)認定案件事實的證明標準。該標準中的“優(yōu)勢”是指一方當事人提供的證據(jù)較另一方當事人提供的證據(jù)更有說服力和證明力，并不是指證據(jù)本身的分量，而是證據(jù)分量的差額，其差額值必須大于零。行政訴訟法要求被訴行政行為的證據(jù)應當“確實、充分”，在行政機關沒有“確實、充分”的證據(jù)證明被訴行政行為合法的情況下，法院不能因為被告提供的證據(jù)比原告提供的證據(jù)具有較大的可信度而采信被告的證據(jù)。故行政訴訟一般不宜采用該證明標準，但下列三種情形可考慮采用此證明標準。

    １．行政機關居間對平等主體之間的民事糾紛作出裁決，而引發(fā)的行政訴訟案件。此類案件當事人之間發(fā)生的是民事糾紛而不是行政爭議，當事人對該民事權利有相當大的處分權和選擇權，此時行政機關并非主動介入，而是依當事人的申請啟動行政裁決程序，其所要解決的是當事人雙方的民事糾紛。行政裁決是依據(jù)當事人雙方提供的證據(jù)而作出判斷的，行政機關在裁決中所采用的是優(yōu)勢證明標準。因此，法院對行政裁決進行司法審查的程序，相當于二審法院對民事案件的裁判，故可采用該標準。

    ２．原告應當承擔證明責任時采用優(yōu)勢證明標準。這主要是針對起訴被告不作為的案件中，原告應當提供證據(jù)證明其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的事實、原告提出被訴行政行為沒有認定但與該行為合法性有關聯(lián)的事實這兩種情形。當原告提出相關證據(jù)時，被訴行政機關應當提供相應的反駁證據(jù)，法院對這些事實的認定應該是優(yōu)勢證明標準。

    ３．行政賠償訴訟案件中，原告對被訴行政行為造成的損害事實負有證明責任時，應采用優(yōu)勢證明標準。此類案件的性質屬民事案件，故其行政賠償程序與民事訴訟程序在性質上也是基本相同的，故應采用該標準。

    （二）排除合理懷疑標準

    行政行為類型的多樣化，為行政訴訟適用排除合理懷疑證明標準提供了基礎。從行政審判實踐看，下列案件可適用排除合理懷疑證明標準：

    １．限制、剝奪人身自由的行政處罰；

    ２．吊銷許可證、營業(yè)執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)、較大數(shù)額罰款等行政處罰；

    ３．驅逐出境等關系到行政相對人重要人身權以及重大財產(chǎn)權的行政行為。

    值得注意的是，行政訴訟中的“排除合理懷疑”證明標準與刑事訴訟中的規(guī)定有所接近，但并不相同，總的來說行政訴訟中的“排除合理懷疑”證明標準要低于刑事訴訟中的“排除合理懷疑”證明標準。

    （三）明顯優(yōu)勢證明標準

    明顯優(yōu)勢證明標準又稱清晰和令人信服的證明標準或清楚而有說服力的證明標準。行政訴訟中的優(yōu)勢證明標準，是指審判法庭按照證明效力具有明顯優(yōu)勢的一方當事人提供的證據(jù)認定案件事實的證明標準。行政訴訟當事人的權利義務的不對等程度介于民事和刑事之間，故其證明標準的要求也應低于刑事訴訟而高于民事訴訟，即明顯優(yōu)勢證明標準。行政訴訟只有在特定的情況下適用優(yōu)勢證明標準或排除合理懷疑證明標準，其他則應采用明顯優(yōu)勢證明標準。適用該標準應從以下幾個方面來把握：

    １．被告提供的證據(jù)邏輯關系清楚，且具有一定的說服力。被告在行政法律關系中處于較主動或相對優(yōu)勢的地位，擁有較大的行政權力，故其在對行政相對人作出不利行政行為時，應對相對人的違法行為的事實認定有相應的證據(jù)支持，且證據(jù)之間具有清楚的邏輯關系，即如行政訴訟法第五十四條規(guī)定的“證據(jù)充分”。這是行政法治的基本要求，是防止行政權力濫用的必要保障。故被告行使行政行為時應有充分的證據(jù)使人們相信其是依法行政，從而使行為本身具有一定的說服力。

    ２．被告提供的證據(jù)允許存在一定的合理懷疑。行政訴訟中的明顯優(yōu)勢證明標準允許存在一定的合理懷疑，這是由于被告在行使行政職權過程中，有些是需要緊急處置的（如接到舉報某地域可能發(fā)生爆炸危險而采取的緊急措施）；有些雖然有一定的合理懷疑存在，但基本的違法事實清楚，對已查清的違法事實可進行處理。

    ３．當被告提供的證據(jù)不具“明顯優(yōu)勢”時，將承擔敗訴責任。行政訴訟法要求被告認定事實證據(jù)充分，從而以顯明的證據(jù)來揭示案件的事實真相；但實踐中更多的是，當事人提供的證據(jù)的優(yōu)勢更具有證明真實存在的可能性，由此使法官內心形成事實極有可能或非常可能的判斷。當事人各方所提供的證據(jù)的優(yōu)勢差別不大，且被告提供的證據(jù)不能達到較大的、明顯的優(yōu)勢時，根據(jù)行政訴訟的舉證責任分配，被告將承擔敗訴的風險。