山西省晉城市城區(qū)人民法院

行政判決書（節(jié)選）

（2016）晉0502行初16號

原告：山西蘭花科技創(chuàng)業(yè)股份有限公司新材料分公司，

被告：晉城市食品藥品監(jiān)督管理局

被告：晉城市人民政府

原告山西蘭花科技創(chuàng)業(yè)股份有限公司新材料分公司（以下簡稱蘭花新材料分公司）不服被告晉城市食品藥品監(jiān)督管理局（以下簡稱晉城市食藥局）作出的行政處罰決定和被告晉城市人民政府（以下簡稱晉城市政府）作出的行政復(fù)議決定書，向本院提起行政訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

被告晉城市食藥局于2016年1月19日作出（晉市稽）食藥監(jiān)食罰〔2015〕126號行政處罰決定書，認(rèn)為原告蘭花新材料分公司食堂未經(jīng)許可從事餐飲服務(wù)的行為違反了《中華人民共和國食品安全法》第三十五條第一款的規(guī)定，依據(jù)食品安全法第一百二十二條第一款以及行政處罰法第二十七條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，決定對蘭花新材料分公司給予五萬元罰款的行政處罰。原告不服，向晉城市政府申請行政復(fù)議，被告晉城市政府于2016年5月4日作出〔2016〕16號行政復(fù)議決定書，對被申請人晉城市食藥局的上述行政處罰決定書予以維持。

原告蘭花新材料分公司訴稱，一、首先，原告對未經(jīng)許可從事餐飲服務(wù)的事實(shí)并無異議，但早在開辦食堂前，原告即主動前往辦理食品經(jīng)營許可證，但因客觀原因未能辦理。因職工就餐問題亟待解決，原告無奈，才不得不在未辦理許可證的情況下提供餐飲服務(wù)。其次，原告在提供餐飲服務(wù)過程中，十分注重安全衛(wèi)生，并未造成危害后果，又何談“消除違法行為危害后果”？最后，在被告晉城市食藥局立案后，作出處罰決定之前，原告已經(jīng)提交辦證申請，并于2015年11月24日取得臨時(shí)食品經(jīng)營許可，原告系對違法行為的糾正。因此，被告將原告主動辦理食品經(jīng)營許可證的行為錯誤認(rèn)定為“主動消除違法行為危害后果”，并依照行政處罰法第27條第一款第一項(xiàng)作出行政處罰決定，屬適用法律錯誤。二、原告是內(nèi)部職工食堂，不以盈利為目的，無違法所得。違法行為時(shí)間短，涉案貨值金額小，社會影響小。原告因澤州縣藥監(jiān)部門工作人員休假以及新舊食品安全法交替，辦證機(jī)關(guān)暫停辦證等客觀原因未能辦證，主管惡性小。因此，原告違法行為輕微，并及時(shí)予以糾正，未造成任何危害后果，依照行政處罰法第27條第2款，應(yīng)當(dāng)不予處罰。故被告作出罰款五萬元的決定明顯不當(dāng)。三、被告晉城市政府對原告的申請僅僅書面審理，未充分考慮原告意見并深入調(diào)查，據(jù)此作出的維持決定錯誤，依法應(yīng)予撤銷。綜上，請求：1、撤銷被告晉城市食藥局作出的（晉市稽）食藥監(jiān)食罰〔2015〕126號行政處罰決定書。2、撤銷被告晉城市政府作出的〔2016〕16號行政復(fù)議決定書。3、本案訴訟費(fèi)由被告承擔(dān)。

原告向本院提供以下證據(jù)：1、行政處罰決定書。證明原告無違法所得，無危害后果。2、原告公司出具的關(guān)于辦理食品經(jīng)營許可證的過程說明。3、澤州縣行政審批窗口出具的承諾件通知。4、食品經(jīng)營許可證臨時(shí)件和正式件。證明原告主動辦理，糾正違法行為。5、被告晉城市政府行政復(fù)議決定書。所有證據(jù)證明對原告行為，應(yīng)不予處罰。

被告晉城市食藥局質(zhì)證稱，違法經(jīng)營是存在危害后果的，當(dāng)事人主觀知道需辦理許可證而進(jìn)行無證經(jīng)營，不認(rèn)可違法情節(jié)輕微。被告晉城市政府質(zhì)證稱，不以盈利為目的不能成為不予處罰的理由。未經(jīng)許可從事食品經(jīng)營不屬于行政處罰法27條所稱的輕微違法行為，是極易造成危害后果的。證據(jù)2無其他證據(jù)證明。

被告晉城市食藥局辯稱，一、原告未經(jīng)許可從事餐飲服務(wù)活動，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。2015年10月9日，被告接舉報(bào)后對原告職工食堂進(jìn)行檢查后發(fā)現(xiàn)：該職工食堂從2015年9月10日至檢查時(shí)，在未取得餐飲服務(wù)許可證或食品經(jīng)營許可證的情況下為職工提供就餐服務(wù)。被告責(zé)令該食堂在未取得餐飲服務(wù)許可的情況下禁止從事餐飲服務(wù)活動。根據(jù)澤州縣食藥局《復(fù)函》顯示：該公司職工食堂2015年10月9日前未辦理餐飲服務(wù)許可證，且在2015年10月29日才遞交辦證申請，于2015年11月17日接受現(xiàn)場檢查，并取得臨時(shí)食品經(jīng)營許可證。故原告在未取得許可的情況下從事餐飲服務(wù)活動31天，貨值金額3054元。作出行政處罰決定，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。二、被告的違法行為雖未造成嚴(yán)重危害后果，但是存在食品安全隱患。原告未經(jīng)許可從事餐飲服務(wù)活動，未建立食品安全自查、從業(yè)人員健康管理、進(jìn)貨查驗(yàn)記錄、食品安全事故處置等保證食品安全的規(guī)章制度，不符合《食品經(jīng)營許可管理辦法》規(guī)定的經(jīng)營條件，存在重大食品安全隱患，極易造成危害后果。三、原告不適用于行政處罰法第二十七條第二款不予行政處罰的情形。該條款規(guī)定，違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。原告的無證經(jīng)營行為不能認(rèn)定為違法行為輕微。依據(jù)食品安全法的規(guī)定，無證經(jīng)營的處罰起點(diǎn)就是五萬元，與其他違法行為的處罰相比明顯較重，其法定責(zé)任大，故其對社會的危害程度也大，故不能認(rèn)定為是輕微違法行為。無論是何種原因，均不允許邊經(jīng)營邊申請?jiān)S可。原告在明知新法實(shí)施之后，仍然繼續(xù)從事餐飲服務(wù)活動，并不屬于違法行為輕微的范疇。原告在作出處罰決定時(shí)，綜合考量了原告職工食堂為福利補(bǔ)貼性質(zhì)，經(jīng)營時(shí)間較短，無違法所得的實(shí)際狀況，且在立案后主動辦理了相關(guān)證照，根據(jù)行政處罰法第二十七條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，給予了減輕處罰。綜上，請求維持被告的行政處罰決定。

被告晉城市食藥局向本院提供以下證據(jù)：1、舉報(bào)投訴登記表；2、現(xiàn)場檢查筆錄；3、責(zé)令改正通知書及送達(dá)回執(zhí)。證據(jù)2、3證明現(xiàn)場檢查時(shí)，該食堂無法提供相關(guān)手續(xù)。4、其他證據(jù)材料。證明現(xiàn)場檢查時(shí)該食堂正在進(jìn)行餐飲經(jīng)營活動。5-18證據(jù)（備注：省略）。

原告蘭花新材料公司質(zhì)證稱，被告提供的證據(jù)沒有證明原告的行為產(chǎn)生了危害后果。證據(jù)12對原告提到的應(yīng)由澤州縣食藥局的管轄問題，被告提供的是晉城市的機(jī)構(gòu)辦公室文件，不能作為依據(jù)使用。本案是食品安全法新舊交替時(shí)發(fā)生的，實(shí)體問題應(yīng)適用舊法。行政機(jī)關(guān)適用新法應(yīng)提供法律依據(jù)。被告未提供作出行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。

被告晉城市政府辯稱，原告在未取得餐飲服務(wù)許可證或食品經(jīng)營許可證的情況下為職工提供就餐服務(wù)，且未經(jīng)相關(guān)部門的檢查與檢驗(yàn)，存在重大安全隱患，極易造成嚴(yán)重危害后果，不符合行政處罰法第二十七條第二款規(guī)定的不予處罰的情形。被告晉城市食藥局作出的行政處罰決定書認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)充分。被告晉城市政府作出的行政復(fù)議決定書事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿。適用依據(jù)正確，程序合法。故請求駁回原告的訴訟請求。

被告晉城市政府向本院提供以下證據(jù)（備注：省略）

原告質(zhì)證稱，真實(shí)性無異議。行政復(fù)議決定書載明原告行為極易造成嚴(yán)重危害后果，不是已經(jīng)造成危害后果。

經(jīng)審理查明，被告晉城市食藥局根據(jù)舉報(bào)，于2015年10月9日到原告職工食堂進(jìn)行現(xiàn)場檢查，檢查發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)場原告職工食堂未能提供《餐飲服務(wù)許可證》，有餐飲從業(yè)人員正在為職工提供就餐服務(wù)，從業(yè)人員二人現(xiàn)場未能提供體檢表和健康證明，原告食堂負(fù)責(zé)人稱職工食堂2015年9月10日開始為職工提供就餐至今。被告調(diào)取有該食堂銷售記錄、菜單、供貨憑證等相關(guān)證據(jù)，制作有現(xiàn)場檢查筆錄，并下達(dá)責(zé)令改正通知書，禁止經(jīng)營餐飲服務(wù)活動。2015年10月13日，被告晉城市食藥局予以立案調(diào)查。在案件辦理過程中，澤州縣食品藥品監(jiān)督管理局對被告作出答復(fù)稱，“2015年10月9日之前，蘭花新材料分公司職工食堂未辦理《餐飲服務(wù)許可證》。2015年10月29日，該職工食堂遞交了辦證申請。2015年11月17日，已對該職工食堂進(jìn)行了現(xiàn)場核查。”后被告晉城市食藥局依據(jù)所收集的證據(jù)擬對原告作出行政處罰。被告在聽取了原告的陳述、申辯并進(jìn)行了聽證程序后，于2016年1月19日作出（晉市稽）食藥監(jiān)食罰〔2015〕126號行政處罰決定書：認(rèn)定原告無證經(jīng)營32天，貨值金額共計(jì)3054元。原告職工食堂的行為違反了《中華人民共和國食品安全法》第三十五條第一款的規(guī)定。因其屬福利補(bǔ)貼性質(zhì)，無違法所得，后于2015年11月17日，通過澤州縣食藥部門的現(xiàn)場核查,主動消除違法行為危害后果，決定予以減輕罰種：不予沒收生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑以及用于生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；處以五萬元罰款的行政處罰。該行政處罰決定作出后，原告不服，申請行政復(fù)議。被告晉城市政府于2016年3月17日受理原告的行政復(fù)議申請，于2016年5月4日作出〔2016〕16號行政復(fù)議決定書，維持了被告晉城市食藥局的行政處罰決定。原告仍不服，訴至本院。

本院認(rèn)為，原告蘭花新材料分公司職工食堂在被告晉城市食藥局2015年10月9日進(jìn)行檢查時(shí)已無證經(jīng)營32天。新《中華人民共和國食品安全法》于2015年10月1日起正式實(shí)施。原告的違法經(jīng)營行為跨越了新法的實(shí)施，因此應(yīng)適用新《食品安全法》的規(guī)定。

原告的職工食堂未取得餐飲服務(wù)許可證或食品經(jīng)營許可證即進(jìn)行經(jīng)營，違反了《中華人民共和國食品安全法》第三十五條第一款的規(guī)定，根據(jù)該法第一百二十二條第一款的規(guī)定，應(yīng)予行政處罰。

關(guān)于適用《中華人民共和國行政處罰法》的問題，雙方存在爭議。本院認(rèn)為，未取得食品經(jīng)營許可，說明食品經(jīng)營者的經(jīng)營行為未經(jīng)食品監(jiān)管部門的審核，存在重大的安全隱患，其造成的危害后果可能是隱藏的，未被發(fā)現(xiàn)的。故，原告“違法行為輕微、未造成危害后果”的說法不能成立，本院不予采納。被告晉城市食藥局考慮原告的食堂系福利補(bǔ)貼性質(zhì)，無違法所得，后又積極申請了食品經(jīng)營許可證，主動消除違法行為危害后果。故根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第一款應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰的規(guī)定，不予沒收原告生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑以及用于生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品，處以五萬元罰款的行政處罰。被告作出的行政處罰決定適用法律正確，過罰相當(dāng)。

綜上，被告晉城市食藥局作出的（晉市稽）食藥監(jiān)食罰〔2015〕126號行政處罰決定書認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、適用依據(jù)正確、程序合法。被告晉城市政府在法定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定，復(fù)議程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決如下：

駁回原告山西蘭花科技創(chuàng)業(yè)股份有限公司新材料分公司的訴訟請求。

如不服本判決，可以在判決書送達(dá)之日起，向本院遞交上訴狀，并按對方當(dāng)事人的人數(shù)提出副本，上訴于山西省晉城市中級人民法院。