為人民政府及其工作部門提供法律顧問服務(wù)，具有一定的特殊性。筆者在執(zhí)業(yè)實(shí)踐中，總結(jié)歸納出顧問律師應(yīng)注重的幾種思維方式的培養(yǎng)和運(yùn)用，以資交流。

    一、政策導(dǎo)向思維

   各級(jí)人民政府及其工作部門的主要職責(zé)是通過貫徹執(zhí)行黨和國家的政策和法律，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共管理目的。由于法律的相對(duì)穩(wěn)定性和滯后性，通常需要制定和實(shí)施政策彌補(bǔ)法律的不足，滿足社會(huì)管理的需要。在某一特定時(shí)期或某一特定領(lǐng)域，黨和國家的政策往往具有一定的價(jià)值導(dǎo)向性，顧問律師在提供法律咨詢意見時(shí)，應(yīng)充分了解政策出臺(tái)的背景和體現(xiàn)的導(dǎo)向性，以便政府及其工作部門做出適當(dāng)?shù)臎Q策。例如，近年來國家相繼出臺(tái)一系列政策規(guī)范政府債務(wù)，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前的重大政治任務(wù)之一，顧問律師在為政府提供投融資法律咨詢服務(wù)時(shí)，應(yīng)熟悉這一背景，在法律層面為政府決策把好關(guān)。又如，環(huán)境治理被列為當(dāng)前的三打攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，國家也為此出臺(tái)了一系列的政策，均體現(xiàn)出從嚴(yán)治理的導(dǎo)向性。再例如，針對(duì)政府信息公開問題，近年來國家出臺(tái)一系列的政策和法律法規(guī)均體現(xiàn)出以公開為原則、以不公開為例外的政策導(dǎo)向。如果不屬于國家法律法規(guī)規(guī)定的不應(yīng)公開的情形就應(yīng)該公開，否則應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

    二、法律依據(jù)思維

    各級(jí)人民政府及其工作部門作為國家法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，必須遵守職權(quán)法定原則，即“法無授權(quán)不可為”的公法基本原則。在實(shí)施行政執(zhí)法、行政管理和行政決策時(shí)，應(yīng)首先考慮到有無法律依據(jù)，這也是依法行政的應(yīng)有之義和基本內(nèi)涵。顧問律師對(duì)行政行為法律審查時(shí)應(yīng)首先關(guān)注有無明確的法律依據(jù)。實(shí)踐中，有不少地方以與法律沖突的“紅頭文件”、“黑頭文件”，甚至以“領(lǐng)導(dǎo)講話”“領(lǐng)導(dǎo)批示”作為行政執(zhí)法的依據(jù)，導(dǎo)致行政訴訟敗訴的結(jié)局。例如，由于煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)屬于高危行業(yè)，容易發(fā)生爆炸事故造成群死群傷，危害社會(huì)公共安全，而且，燃放煙花爆竹導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染，近年來國家和地方政府先后出臺(tái)多項(xiàng)規(guī)定，減少煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量，讓一些不能落實(shí)安全管理措施的企業(yè)逐步退出市場(chǎng)。個(gè)別地方行政執(zhí)法部門以領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部講話為依據(jù)，直接強(qiáng)制本地?zé)熁ū衿髽I(yè)關(guān)閉，導(dǎo)致行政訴訟敗訴。遇到這種情況，顧問律師應(yīng)引導(dǎo)有關(guān)部門按照“法治思維和法治方式”貫徹落實(shí)有關(guān)政策、領(lǐng)導(dǎo)講話精神，做好法治工作方式轉(zhuǎn)換，使執(zhí)法行為于法有據(jù)，以防范法律風(fēng)險(xiǎn)。

    三、程序規(guī)范思維

    人民政府及其工作部門依法行政不僅僅是依照實(shí)體法規(guī)范，同時(shí)還要依照程序法規(guī)范，依照法定的步驟、順序、時(shí)限、方式進(jìn)行，以體現(xiàn)出公法規(guī)范實(shí)施的剛性。如在實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)結(jié)合案情嚴(yán)格遵守立案、調(diào)查取證、告知、聽證、集體討論、做出處理決定、送達(dá)等程序規(guī)定；在實(shí)施行政許可時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守法定的步驟和時(shí)限規(guī)定；在做出行政決策時(shí)應(yīng)遵守規(guī)定的會(huì)議制度等。但是，由于我國長期以來存在“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)影響，程序觀念依然很淡薄，在司法實(shí)踐中，因程序不合法導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)行政訴訟敗訴的情況占有相當(dāng)高的比例?，F(xiàn)代法治不僅要求實(shí)體公正，同時(shí)要求程序公正，而且程序公正作為能看得見的公正，更易于被行政相對(duì)人認(rèn)可和接受。顧問律師在日常工作或法制培訓(xùn)中應(yīng)強(qiáng)調(diào)程序的重要性，培養(yǎng)政府部門的程序法律意識(shí)，以節(jié)省執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效能，避免法律風(fēng)險(xiǎn)。

    四、社會(huì)效果思維

    人民政府及其工作部門作為行政管理和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其行政行為代表國家，具有公信力，應(yīng)以公共利益為最終價(jià)值追求。因此，對(duì)每一個(gè)行政決策和執(zhí)法行為應(yīng)充分評(píng)估、預(yù)判可能產(chǎn)生的社會(huì)影響，以便努力取得良好的社會(huì)效果，更好地體現(xiàn)執(zhí)法為民的思想，這也是現(xiàn)代法治的基本要求。為保障決策的合法性、合理性、科學(xué)性，對(duì)社會(huì)影響較大的決策，應(yīng)聽取各方面的意見和建議。例如，某一城市因特殊天氣原因或重大事件需要做出車輛限行規(guī)定時(shí)，因?qū)V大市民權(quán)利具有重要影響，顧問律師應(yīng)引導(dǎo)政府，通過互聯(lián)網(wǎng)等多種渠道對(duì)具體實(shí)施辦法征集市民意見，評(píng)估社會(huì)效果，做出適當(dāng)決策。 

    郭杰律師：北京市盈科（鄭州）律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、黨支部副書記。主要業(yè)務(wù)范圍：政府機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)、公司非訴訟法律服務(wù)，代理商事、行政訴訟案件。致力于為客戶提供高品質(zhì)的法律服務(wù)。