《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》背景下PPP項(xiàng)目中主流補(bǔ)貼公式評(píng)析

千智永 河南千業(yè)律師事務(wù)所 合伙人

張  鵬  河南千業(yè)律師事務(wù)所律師

本文旨在討論政府承擔(dān)（部分或全部）補(bǔ)貼義務(wù)的PPP項(xiàng)目中，兩種主流補(bǔ)貼公式的應(yīng)用對(duì)政府補(bǔ)貼支出的影響，以及與《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)，以下簡稱“92號(hào)文”）要求的切合程度，以期為今后PPP項(xiàng)目中補(bǔ)貼公式的選擇提供分析依據(jù)。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目、補(bǔ)貼公式、政府補(bǔ)貼支出

一、PPP項(xiàng)目分類

按照回報(bào)機(jī)制劃分，PPP項(xiàng)目包括以下三類：

（一）政府付費(fèi)項(xiàng)目：

在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)全部直接付費(fèi)責(zé)任。

政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營成本和合理利潤?！墩蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)以下簡稱“21號(hào)文”）提供的計(jì)算公式為：

n代表折現(xiàn)年數(shù)。財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期指財(cái)政提供運(yùn)營補(bǔ)貼的年數(shù)。

（二）可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目：

在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任。

政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。21號(hào)文提供的計(jì)算公式為：

n代表折現(xiàn)年數(shù)。財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期指財(cái)政提供運(yùn)營補(bǔ)貼的年數(shù)。

（三）使用者付費(fèi)項(xiàng)目：

使用者付費(fèi)模式下，由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。

二、分析對(duì)象

由于本文討論的是不同補(bǔ)貼公式造成的影響，故在分析研究對(duì)象時(shí)均不考慮使用者付費(fèi)這一參數(shù)，且不考慮績效考核。目前PPP領(lǐng)域?qū)τ谡a(bǔ)貼安排的公式主要有兩類：

（一）21號(hào)文公式

n代表折現(xiàn)年數(shù)。財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期指財(cái)政提供運(yùn)營補(bǔ)貼的年數(shù)。

此公式將項(xiàng)目全部建設(shè)成本及其利潤平均分配在每個(gè)補(bǔ)貼年度（運(yùn)營年）支付給社會(huì)資本方，引入折現(xiàn)率來平衡補(bǔ)貼的時(shí)間成本，最終形成以上21號(hào)文公式。所以在考慮時(shí)間成本的情況下，假設(shè)每年運(yùn)營成本相同，21號(hào)文的補(bǔ)貼公式每年支付補(bǔ)貼數(shù)額若折現(xiàn)到某一時(shí)點(diǎn)值是相同的。

試舉一例：

A項(xiàng)目為政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目，運(yùn)作方式為BOT，合作期限為27年，其中建設(shè)期2年、運(yùn)營期25年，項(xiàng)目全部建設(shè)成本為100000萬元，折現(xiàn)率6%，合理利潤率7%，年度運(yùn)營維護(hù)成本為800萬元。則第n年的政府補(bǔ)貼數(shù)額的計(jì)算公式為（萬元）：

該項(xiàng)目歷年（運(yùn)營期第1年到運(yùn)營期第25年）補(bǔ)貼數(shù)額 如圖1：

圖1 A項(xiàng)目歷年補(bǔ)貼數(shù)額

（注：橫軸標(biāo)識(shí)為補(bǔ)貼年份，下同）：

由以上公式、圖表可知按照21號(hào)文公式安排的政府補(bǔ)貼數(shù)額，隨著運(yùn)營期呈逐年上升趨勢。在不考慮運(yùn)營維護(hù)費(fèi)（800×(1+7%)）的情況下，剩余部分的政府補(bǔ)貼呈指數(shù)型增長，增長率即為本項(xiàng)目折現(xiàn)率6%。

（二）年金公式

年金公式即為通過調(diào)整每年的補(bǔ)貼支付數(shù)額，在政府方支付義務(wù)（期初現(xiàn)值）不變的情況下，使每年的補(bǔ)貼數(shù)額相等。每年度末支付年金的年金公式為：

在PPP項(xiàng)目中此年金公式可以翻譯為：

注：1、公式中P=項(xiàng)目全部建設(shè)成本×（1+合理利潤率）；

2、斜體加粗部分為年度運(yùn)營維護(hù)費(fèi)，不屬于年金公式內(nèi)容，為方便本文討論，在計(jì)算A項(xiàng)目年金時(shí)加入。

將前例A項(xiàng)目套用此年金公式為：

最終計(jì)算出A項(xiàng)目年金數(shù)額為9226.26萬元。

最終由21號(hào)文公式與年金公式計(jì)算得出的歷年補(bǔ)貼對(duì)比 如圖2：

圖2 21號(hào)文公式與年金公式計(jì)算得出的歷年補(bǔ)貼對(duì)比

三、兩種補(bǔ)貼公式的比較

（一）補(bǔ)貼支出的平滑性比較

21號(hào)文規(guī)定：第二十五條 每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布。

根據(jù)以上規(guī)定，各地政府方承擔(dān)支出義務(wù)的PPP項(xiàng)目均有“從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”的限制。

目前在92號(hào)文頒布施行后，PPP項(xiàng)目支出責(zé)任的“平滑性”也被強(qiáng)調(diào)出來，筆者認(rèn)為此處的“平滑性”應(yīng)理解為PPP項(xiàng)目從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出的比例在合作期限內(nèi)不應(yīng)產(chǎn)生較大波動(dòng)。

由以上相關(guān)政策可知，兩種補(bǔ)貼公式比較平滑性，應(yīng)以當(dāng)?shù)卣揭话愎差A(yù)算支出為參照標(biāo)準(zhǔn)。

假設(shè)前例A項(xiàng)目所在地政府補(bǔ)貼首年度一般公共預(yù)算支出為15億元，一般公共預(yù)算支出增長率8%，則當(dāng)?shù)卣谘a(bǔ)貼期限內(nèi)的一般公共預(yù)算支出預(yù)測為 圖3：

       圖3 補(bǔ)貼期內(nèi)一般公共預(yù)算支出

將A項(xiàng)目兩種方式的補(bǔ)貼數(shù)額與其所在地政府的一般公共預(yù)算支出對(duì)比，即可得出A項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)卦斐傻呢?cái)政支出壓力 如圖4：

圖4 21號(hào)文公式與年金公公式補(bǔ)貼占用一般公共預(yù)算支出比例對(duì)比圖

表1 21號(hào)文公式與年金公式補(bǔ)貼

占用一般公共預(yù)算支出比例對(duì)比表（單位：萬元）

由以上圖表可以看出，兩種補(bǔ)貼計(jì)算公式計(jì)算出的補(bǔ)貼占一般公共預(yù)算支出比例隨補(bǔ)貼年份均呈下降趨勢。按照21號(hào)文公式計(jì)算出的補(bǔ)貼占一般公共預(yù)算支出的比例是自3.60%下降至2.02%，最高占比與最低占比相差1.58%。按照年金公式計(jì)算出的補(bǔ)貼占一般公共預(yù)算支出的比例是自6.15%下降至0.97%，最高占比與最低占比相差5.18%。顯然通過21號(hào)文公式安排政府方對(duì)于PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金比年金公式更具有“平滑性”。

（二）績效考核的可行性

92號(hào)文頒布后PPP項(xiàng)目的績效考核的重要性被強(qiáng)調(diào)到了前所未有的高度。為貫徹PPP以運(yùn)營為核心、以績效為導(dǎo)向的理念，推動(dòng)PPP項(xiàng)目由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變，確保項(xiàng)目長期穩(wěn)定運(yùn)行，92號(hào)文要求“政府付費(fèi)與項(xiàng)目績效考核結(jié)果掛鉤，強(qiáng)化項(xiàng)目產(chǎn)出績效對(duì)社會(huì)資本回報(bào)的激勵(lì)約束效果；政府承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)成本與運(yùn)營成本均應(yīng)根據(jù)績效考核結(jié)果進(jìn)行支付，且建設(shè)成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%”。

92號(hào)文既然強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目應(yīng)以運(yùn)營為核心，那么PPP項(xiàng)目的績效考核就應(yīng)該針對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營期輸出的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的數(shù)量或質(zhì)量。從PPP項(xiàng)目運(yùn)營期績效考核的角度來看按照21號(hào)文公式安排補(bǔ)貼支出比年金公式更具有績效考核的可行性：績效考核是政府方根據(jù)運(yùn)營期內(nèi)每年度PPP項(xiàng)目輸出的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的質(zhì)量或數(shù)量來確定SPV公司在當(dāng)年應(yīng)獲得多少收入，再通過調(diào)整政府支付補(bǔ)貼的數(shù)額來完成基于績效考核對(duì)SPV公司（社會(huì)資本方）的績效評(píng)價(jià)。也就是說，若是在兩個(gè)運(yùn)營年度里SPV公司的績效考核分?jǐn)?shù)相同那么其最終獲得的收入（折現(xiàn)后的值）應(yīng)當(dāng)是相同的。

將A項(xiàng)目每年補(bǔ)貼對(duì)應(yīng)的建設(shè)成本補(bǔ)貼（含合理利潤，又稱可用性付費(fèi)）、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)（含合理利潤）部分分別列示出來，如表2：

表2 A項(xiàng)目每年補(bǔ)貼成本

表2中的運(yùn)營維護(hù)費(fèi)、建設(shè)成本補(bǔ)貼折現(xiàn)到運(yùn)營期第一年年初，如表3：

表3  運(yùn)營維護(hù)費(fèi)、建設(shè)成本補(bǔ)貼折現(xiàn)到運(yùn)營期第一年年初數(shù)據(jù)

由表3可知每個(gè)運(yùn)營年度，按照21號(hào)文公式計(jì)算，A項(xiàng)目的SPV公司每年最多（即績效考核達(dá)到全額支付補(bǔ)貼之時(shí)）可獲得建設(shè)成本補(bǔ)貼的現(xiàn)值是相同的，而年金公式計(jì)算得出A項(xiàng)目的SPV公司每年最多可獲得建設(shè)成本補(bǔ)貼的現(xiàn)值卻不相同，如圖5：

圖5 21號(hào)文公式與年金公式建設(shè)成本補(bǔ)貼（期初現(xiàn)值）比較圖

若每年最多獲得的補(bǔ)貼現(xiàn)值不同，則會(huì)導(dǎo)致在不同的運(yùn)營年度的相同績效考核中，即使扣分相同，然而因扣分而扣除的補(bǔ)貼數(shù)額現(xiàn)值卻是不同的。

例如：若A項(xiàng)目在運(yùn)營期第一年與最后一年均因績效考核被扣除了20%的當(dāng)年建設(shè)成本補(bǔ)貼，那么按照21號(hào)文，第一年扣除建設(shè)成本補(bǔ)貼（運(yùn)營期第一年年初現(xiàn)值）856萬元，最后一年扣除建設(shè)成本補(bǔ)貼（運(yùn)營期第一年年初現(xiàn)值）856萬元，兩年扣除金額相等；按照年金公式，第一年扣除建設(shè)成本補(bǔ)貼（運(yùn)營期第一年年初現(xiàn)值）1579.29萬元，最后一年扣除建設(shè)成本補(bǔ)貼（運(yùn)營期第一年年初現(xiàn)值）390.05萬元，最后一年扣除金額僅為第一年的24.7%。這明顯違背了項(xiàng)目績效考核中標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、責(zé)任統(tǒng)一的原則。由此可知在績效考核可行性方面，21號(hào)文公式比年金公式更合理。

（三）防止社會(huì)資本方過早退出方面

92號(hào)文要求對(duì)政府補(bǔ)貼的安排應(yīng)“防止將財(cái)政支出責(zé)任集中前移，使社會(huì)資本快速收回大部分投資從而可以實(shí)現(xiàn)早期退出?！币虼嗽?1號(hào)文及年金公式的選擇中應(yīng)考慮兩個(gè)公式隨運(yùn)營年度支付補(bǔ)貼的（運(yùn)營期期初現(xiàn)值）的累計(jì)速度，如圖6：

圖6  21號(hào)文共識(shí)與年金公式建設(shè)期成本補(bǔ)貼（現(xiàn)值）剩余比較圖

由圖6可知，21號(hào)文公式的建設(shè)成本補(bǔ)貼余量是按照每年4%的速度減少，而年金公式的建設(shè)成本的余量在運(yùn)營期初期的減少速度高于21號(hào)文公式。這導(dǎo)致在運(yùn)營期第12年支付補(bǔ)貼后，21號(hào)文公式尚余52%的建設(shè)成本補(bǔ)貼未支付，而年金公式僅剩34.42%的補(bǔ)貼；而在運(yùn)營期第21年支付補(bǔ)貼后，年金公式剩余未支付的建設(shè)成本補(bǔ)貼比例（7.97%）還不足21號(hào)文公式（16%）的一半。顯然在防止社會(huì)資本方過早收回大部分資本導(dǎo)致其早期退出方面，21號(hào)文也更具優(yōu)越性。

綜上所述，21號(hào)文公式在政府支出平滑性、績效考核可行性、維護(hù)項(xiàng)目穩(wěn)定性三方面均優(yōu)于年金公式，因此在PPP項(xiàng)目中21號(hào)文的公式更應(yīng)該成為政府方安排補(bǔ)貼支出的首選公式。