作者︱章文英（最高人民法院）

原載︱《法律適用·司法案例》2018年8期

【摘要】 有具體的訴訟請求是提起行政訴訟的法定條件之一，但對于“具體”的判斷標(biāo)準(zhǔn)、訴訟請求不“具體”時(shí)的裁判規(guī)則等問題，實(shí)踐中尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識。盡管行訴解釋對具體訴訟請求作出專門規(guī)定，但在具體理解與運(yùn)用時(shí)仍有不同觀點(diǎn)。人民法院的相關(guān)司法案例已涉及此類問題，有必要在行政訴訟理論和規(guī)律的基礎(chǔ)上，對照現(xiàn)行法律規(guī)定和制度設(shè)計(jì)，從案例中梳理和歸納出具體的裁判規(guī)則。

　　立案登記制實(shí)施以來，行政訴訟立案難問題得到有效解決，但部分不符合起訴或受理法定條件的案件也相應(yīng)進(jìn)入審理環(huán)節(jié)。一般情形下，人民法院裁定駁回起訴即可，但對于訴訟請求不明確之情形，根據(jù)新行政訴訟法以及立案登記制的規(guī)定，則不能簡單裁定駁回起訴，而應(yīng)遵循特定的裁判規(guī)則。本文將通過對最高人民法院作出的三則行政案件予以分析，以期從中歸納出較為完整的裁判規(guī)則，為審判實(shí)踐提供些許參考。

　　一、三則實(shí)踐案例

　　1.第一則案例[1]

　　任某等人以“依法確認(rèn)重慶市人民政府等5個(gè)行政機(jī)關(guān)超越土地審批權(quán)限侵占其房屋宅基地面積179平方米的具體行政行為違法”為訴訟請求向一審法院提起行政訴訟。一審法院認(rèn)為，結(jié)合任某等人提出的事實(shí)根據(jù)和理由，其并未明確重慶市人民政府等5個(gè)行政機(jī)關(guān)超越土地審批權(quán)限共同實(shí)施了何種行政行為，故其訴訟請求表述不明確具體，無法進(jìn)行司法審查。一審法院遂向任某等人釋明，要求其明確訴訟請求，在任某等人仍堅(jiān)持其訴訟請求的情形下，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》49條第三項(xiàng)及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條第1款第一項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回任某等人的起訴。任某等人不服而提起上訴，二審裁定駁回上訴。

　　任某不服二審裁定，向最高人民法院申請?jiān)賹?。最高人民法院認(rèn)為，任某等人的訴訟請求為“依法確認(rèn)重慶市人民政府等5個(gè)行政機(jī)關(guān)超越土地審批權(quán)限侵占其房屋宅基地面積179平方米的具體行政行為違法”，結(jié)合任某等人在一審起訴狀中提出的事實(shí)根據(jù)和理由，其要求確認(rèn)違法的行為可以包括上述不同機(jī)關(guān)作出的征收土地批復(fù)、土地征收補(bǔ)償和強(qiáng)制執(zhí)行等一系列行為，該訴訟請求不明確、不具體。一審法院已依法向任某等人釋明并要求其明確訴訟請求，在任某等人拒絕作出更改的情形下，原審法院以訴訟請求不明確為由，裁定駁回任某等人的起訴，并無不當(dāng)，遂裁定駁回再審申請。

　　2.第二則案例[2]

　　2009年8月，某市住建委對袁某所在地塊發(fā)布拆遷公告，在拆遷期限內(nèi)袁某與開發(fā)企業(yè)未能達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議，同年12月某市住建委對袁某作出城市房屋拆遷裁決。2013年11月袁某承包的菜地被推掉，其住房至今尚未拆除。袁某對征地拆遷不服，經(jīng)多次信訪未能如愿，遂于2014年12月提起行政訴訟。一審法院認(rèn)為，區(qū)政府于2005年開展征收調(diào)查，2006年報(bào)經(jīng)省政府批準(zhǔn)征收，2007年7月區(qū)國土局發(fā)布公告掛牌出讓，2009年8月某市住建委發(fā)布拆遷公告，同年12月，某市住建委對袁某作出城市房屋拆遷裁決，袁某最遲于2009年底就知道或者應(yīng)當(dāng)知道被訴土地征收行為的事實(shí)，其于2014年底才提起行政訴訟，顯然已超過2年的行政起訴期限，遂裁定駁回起訴。袁某不服而提起上訴，二審法院裁定駁回上訴。

　　袁某不服二審裁定，向最高人民法院申請?jiān)賹彙Ｗ罡呷嗣穹ㄔ赫J(rèn)為，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，訴訟請求應(yīng)當(dāng)具體、明確。訴訟請求不明確的，人民法院應(yīng)當(dāng)釋明并告知原告予以明確，當(dāng)事人拒絕糾正的，人民法院可以裁定駁回起訴。人民法院未經(jīng)釋明而逕行確定訴訟請求進(jìn)行審理并作出裁判，屬于事實(shí)不清。本案中，袁某一審的訴訟請求為請求確認(rèn)征地拆遷行為違法，征地行為包含征地批復(fù)、征地決定、征地實(shí)施等系列行政行為，存在多個(gè)環(huán)節(jié)、多個(gè)主體、多個(gè)行為，因而袁某的訴訟請求并不明確。一審法院應(yīng)當(dāng)向袁某予以釋明并告知其明確訴訟請求，而非逕行推定袁某的訴訟請求并作出裁判。一審法院將征地決定推定為被訴行政行為，二審法院將征地批復(fù)與征地決定推定為被訴行政行為，且均認(rèn)定袁某的起訴已超過法定期限。但根據(jù)本案一審起訴狀可知，袁某提起本案訴訟的重要原因之一，系認(rèn)為強(qiáng)挖其承包的菜地等征地實(shí)施行為侵犯其合法權(quán)益。按照袁某訴稱的征地實(shí)施行為作出時(shí)間即2013年11月，袁某于2014年底提起本案訴訟，并未超過法定期限。但原審法院對此事實(shí)并未進(jìn)行核實(shí)，逕行裁定駁回起訴，不符合法律規(guī)定。遂裁定指令二審法院再審本案。

　　3.第三則案例[3]

　　2011年5月，某市征收辦針對楊某作出拆遷糾紛裁決。該裁決發(fā)生法律效力后，某市征收辦向區(qū)人民法院申請執(zhí)行，區(qū)人民法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，由區(qū)政府組織實(shí)施。2013年8月，某市征收辦向區(qū)政府發(fā)出強(qiáng)制執(zhí)行通知。2014年1月，雙橋區(qū)政府發(fā)出公告，責(zé)令楊某于特定時(shí)間遷出居住房屋，搬出所有財(cái)物，交拆遷人依法拆除。2014年7月，區(qū)政府按照執(zhí)行預(yù)案組織相關(guān)人員到達(dá)執(zhí)行現(xiàn)場。楊某對拆除房屋行為不服，以市征收辦、區(qū)政府為被告訴至法院。一審法院認(rèn)為，區(qū)政府依據(jù)區(qū)人民法院作出的準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行行政裁定，組織相關(guān)部門對楊某的房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除。市征收辦沒有參與強(qiáng)制拆除行為，不屬于本案適格被告，楊某對市征收辦的起訴依法應(yīng)當(dāng)駁回。對此，另行出具行政裁定書。拆遷糾紛裁決書和準(zhǔn)予強(qiáng)制行政裁定均是生效的法律文書，楊某雖對其合法性持有異議，但二者不是本案行政訴訟審查的范圍。區(qū)政府未能提供證據(jù)證實(shí)其進(jìn)行強(qiáng)制拆除前通知或者公告告知過楊某強(qiáng)制拆除的日期，程序違法。楊某要求確認(rèn)強(qiáng)制拆除過程中存在違法的訴訟請求，予以支持。雖然拆除前沒有通知楊某具體的拆除時(shí)間，但尚未對楊某合法權(quán)益造成損害，而且楊某也未能提供證據(jù)證明實(shí)際損失情況，故對楊某要求賠償損失的訴訟請求不予支持。遂判決拆除楊某房屋的行為違法，駁回楊某賠償經(jīng)濟(jì)損失的訴訟請求。楊某不服提起上訴，二審法院裁定駁回上訴。

　　楊某不服二審裁定，向最高人民法院申請?jiān)賹?。最高人民法院認(rèn)為，本案中，楊某不服的對象包括強(qiáng)拆決定以及強(qiáng)拆實(shí)施行為。強(qiáng)拆決定系依據(jù)人民法院準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的生效裁定作出，不具有可訴性。因此，本案審查的對象為強(qiáng)拆實(shí)施行為。市征收辦未實(shí)際參與強(qiáng)拆實(shí)施行為，一審法院以另案為由裁定駁回楊某對市征收辦的起訴，并無不當(dāng)。關(guān)于區(qū)政府的強(qiáng)拆實(shí)施行為，由于其未明確告知強(qiáng)拆時(shí)間而直接實(shí)施強(qiáng)拆行為，強(qiáng)拆程序不符合法律規(guī)定，二審法院確定強(qiáng)拆行為違法，并無不當(dāng)。關(guān)于楊某提出行政賠償?shù)闹鲝垼騾^(qū)政府在強(qiáng)拆過程中，按照法定程序清點(diǎn)并登記屋內(nèi)物品、公證機(jī)關(guān)予以公證、將物品搬至預(yù)留點(diǎn)、提供周轉(zhuǎn)過渡房、通知辦理手續(xù)以及領(lǐng)取物品等，且楊某未提供有效證據(jù)證明強(qiáng)拆行為對其造成實(shí)際損失，故其行政賠償主張不能成立。原審未支持楊某的賠償請求，并無不當(dāng)。遂裁定駁回再審申請。

　　二、訴訟請求“具體”的判斷標(biāo)準(zhǔn)及不“具體”的主要情形

　　前述案例的裁判要旨實(shí)際均指向訴訟請求是否明確以及如何處理等問題，在正確運(yùn)用前述案例并形成類似案件的裁判規(guī)則之前，需先理清訴訟請求的有關(guān)理論問題。

　　當(dāng)前，關(guān)于行政訴訟發(fā)展理念，主要存在訴訟類型化和判決類型化兩種不同理念。按照訴訟類型化的要求，人民法院應(yīng)針對當(dāng)事人的訴訟請求是否成立進(jìn)行審查，并作出是否予以支持的判斷。按照判決類型化的要求，人民法院針對被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查，并作出是否合法的裁判，其中訴訟請求是甄別被訴行政行為的核心要素。可見，無論采取何種理念，訴訟請求都是行政訴訟必不可少的構(gòu)成要件。事實(shí)上，訴訟請求是當(dāng)事人提起訴訟的主要目的，是人民法院審理和判決的主要對象，是當(dāng)事人起訴或案件受理的法定條件之一。因此，訴訟法對作為起訴條件的“訴訟請求”必然作出具體要求。新行政訴訟法第49條規(guī)定，“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：……(三)有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)”。起訴條件對訴訟請求的要求為“具體”。但“具體”本身又屬不確定性概念，有待進(jìn)一步明確。對此，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱行訴解釋)第68條[4]作出具體解釋，對訴訟請求的“具體”作出明確規(guī)定，但在實(shí)踐操作過程中仍可能出現(xiàn)爭議，主要集中在以下三個(gè)問題：其一，每個(gè)行政訴訟案件的訴訟請求依法可包含被訴行政行為的數(shù)量；其二，一個(gè)行政訴訟中可以提起訴訟請求事項(xiàng)的數(shù)量；其三，訴訟請求的表述是否達(dá)到具體、明確程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)。前述三則案例，分別從不同角度對訴訟請求的“具體”問題進(jìn)行論理，從中可以推斷出相關(guān)結(jié)論。

　　第一，關(guān)于一個(gè)行政訴訟中被訴行政行為的數(shù)量問題。在不同的行政訴訟理念下，所得結(jié)論也有所不同。筆者的論述系建立在“一個(gè)行政訴訟只能一個(gè)被訴行政行為”原則的基礎(chǔ)之上。原因在于：行政訴訟遵循全面審查原則，即對被訴行政行為的合法性進(jìn)行全面審查并作出認(rèn)定，包括被訴行政行為的程序與實(shí)體、事實(shí)根據(jù)與法律依據(jù)等方面，因此一個(gè)行政訴訟通常都對應(yīng)一個(gè)被訴行政行為，反之多個(gè)被訴行政行為并存于一個(gè)行政訴訟中，將極易導(dǎo)致整個(gè)訴的混亂，原告起訴和被告答辯都難以理順行政法律關(guān)系，人民法院在審理和裁判時(shí)也將可能遇見相互沖突而難以表述的情形，具體有：其一，案由難以表述。案由系案件的來由，主要根據(jù)被訴行政行為的性質(zhì)和類型所確定，一個(gè)被訴行政行為確定一個(gè)案由，一個(gè)訴訟只有一個(gè)案由。若一個(gè)訴訟中存在多個(gè)不同性質(zhì)的被訴行政行為，其案由則無法確定。其二，裁判難以作出。一個(gè)訴訟只有一種裁判方式，不可能出現(xiàn)既有裁定，又有判決的訴訟。若一個(gè)被訴行政行為應(yīng)當(dāng)從程序上裁定駁回，另一個(gè)被訴行政行為應(yīng)當(dāng)從實(shí)體上判決，其裁判主文則難以作出。其三，當(dāng)事人依法上訴的權(quán)利可能受到影響。如當(dāng)事人僅對某一被訴行政行為不服而提起上訴，且明確認(rèn)同一審對其他被訴行政行為的裁判結(jié)論，但所有的被訴行政行為按照法律規(guī)定都將進(jìn)入二審程序之中，顯然違背了上訴人的意志，且增加訴累、浪費(fèi)資源。其四，行政秩序的安定性可能受到負(fù)面影響。多個(gè)被訴行政行為同時(shí)進(jìn)入二審階段，即使各方當(dāng)事人認(rèn)同某一被訴行政行為的合法性，同樣不具有執(zhí)行力，相關(guān)行政秩序仍處于不安定狀態(tài)。因此，即使多個(gè)被訴行政行為之間存在緊密聯(lián)系，當(dāng)事人同時(shí)提起訴訟的，亦應(yīng)分別立案、合并審理，如此更有利于訴的開展。《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》[5]有關(guān)一并提起行政賠償?shù)陌讣徊⑹芾?、分別立案的規(guī)定，直接印證前述結(jié)論。具體理解時(shí)需注意以下問題：一是此處被訴行政行為是指一個(gè)獨(dú)立、完整的行政行為，其可能包含多個(gè)過程性的行政行為，這些過程性行為因其非獨(dú)立性或不成熟性而不能成為被訴行政行為，并非存在多個(gè)被訴行政行為。二是具有緊密關(guān)聯(lián)的先后行政行為不能在一個(gè)行政訴訟中同時(shí)被提起訴訟。實(shí)踐中，為了完成同一個(gè)行政目標(biāo)，可能需要多個(gè)行政行為，這些行政行為均屬于獨(dú)立、完整的行政行為，且彼此之間呈先后性之關(guān)系。較為常見的有：集體土地征收行為，先后存在征地批復(fù)、征收決定、征收補(bǔ)償及實(shí)施等行政行為；建設(shè)工程規(guī)劃許可，先后存在建設(shè)項(xiàng)目批復(fù)、建設(shè)用地許可、建設(shè)用地規(guī)劃許可等行政行為。當(dāng)事人對此類行政行為提起訴訟時(shí)，容易將先后行政行為都列入訴訟請求之中，這也是訴訟請求不正確(不具體)的較為常見情形之一。對于此類情形，人民法院應(yīng)當(dāng)予以釋明，由當(dāng)事人擇一被訴行政行為確定訴訟請求，而不宜對所有行政行為都進(jìn)行審查，本文第一則案例即是如此。三是不作為的情形。對于不作為之訴，并無傳統(tǒng)的被訴行政行為，其訴訟請求為要求作出行政行為。同樣，一個(gè)不作為之訴，只能請求判令被訴行政主體作出一個(gè)獨(dú)立、完整的行政行為。

　　第二，關(guān)于一個(gè)行政訴訟可以提起訴訟請求事項(xiàng)數(shù)量問題。訴訟請求系圍繞被訴行政行為而成，即請求否定被訴行政行為的合法性并對其效力進(jìn)行處理。一般而言，由于效力處理通常只能有一種選擇，如或確認(rèn)無效，或確認(rèn)違法，或判決撤銷等，對應(yīng)只有一個(gè)請求事項(xiàng)。但在兩種特殊情形下，可以并存多個(gè)訴訟請求事項(xiàng)：一是實(shí)質(zhì)性解決行政爭議情形。具體可分為兩類：其一，作為之訴。在請求撤銷被訴行政行為之時(shí)，可以同時(shí)請求判令被訴行政主體重作。其二，不作為之訴。在請求確認(rèn)不作為違法之時(shí)，可以同時(shí)請求判令被訴行政主體作出行政行為。二是新類型案件對應(yīng)的情形。如規(guī)范性文件附帶審查、行政協(xié)議等案件，當(dāng)事人可以直接針對被訴行政行為的合法性或效力問題提出訴訟請求，同時(shí)也可以在前述基礎(chǔ)之上提出其他附帶請求。理解時(shí)有兩個(gè)問題值得注意：一是盡管訴訟請求可以有多個(gè)事項(xiàng)，但其本質(zhì)上都是圍繞一個(gè)被訴行政行為；二是關(guān)于一并請求賠償、補(bǔ)償或一并解決民事爭議等問題，在起訴立案階段并不屬于訴訟請求不具體之情形，但其應(yīng)當(dāng)依法分別立案，訴訟請求事項(xiàng)最終并未在同一訴訟之中。

　　第三，訴訟請求“具體”的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及不具體的主要情形問題。訴訟請求的“具體”，主要包含兩層要求：一是“明確”。即通過訴訟請求的表述可以確切地認(rèn)定當(dāng)事人的真實(shí)訴求。由于當(dāng)事人的訴訟請求圍繞著被訴行政行為(包括行政作為行為和不作為行為)，請求的內(nèi)容必須可以將被訴行政行為予以特定，這是“明確”之初步要求。在確定被訴行政行為的基礎(chǔ)上，要有對被訴行政行為的效力作出具體處理的意見，方可認(rèn)定訴訟請求為“明確”。二是“正確”。即訴訟請求的表述不違反法律規(guī)定以及訴訟規(guī)律，可以順利地開展訴訟活動(dòng)并作出最終裁判，如訴訟請求事項(xiàng)之間不相互沖突等。由于行政訴訟的專業(yè)性較強(qiáng)，當(dāng)事人未能正確表達(dá)其訴訟請求的可能性較大，實(shí)踐中的具體情形有多種，主要有：其一，完全沒有書寫訴訟請求。在訴狀的事實(shí)和理由部分陳述行政機(jī)關(guān)的行政行為以及表達(dá)相關(guān)請求，但并未按照起訴狀基本格式寫出其訴訟請求。其二，訴訟請求書寫較為混亂，難以判斷其真實(shí)訴求。在訴訟請求部分，表述缺乏邏輯，關(guān)系紊亂，難以從中得出其具體含義。其三，訴訟請求針對多個(gè)獨(dú)立、完整的被訴行政行為。這是實(shí)踐中容易引起爭議之情形，如本文所列的三則案例。其四，訴訟請求圍繞同一被訴行政行為，但包含多個(gè)請求且相互不能并存。如既請求判決確認(rèn)違法，又請求判決予以撤銷等。前兩種情形屬于不“明確”的情形，后兩種情形屬于不“正確”的情形。

　　三、訴訟請求不“具體”時(shí)的裁判規(guī)則

　　關(guān)于當(dāng)事人的訴訟請求不“具體”時(shí)的裁判規(guī)則，從行訴解釋第68條以及前述三則案例中，可得出相關(guān)結(jié)論。

　　(一)對行訴解釋68條規(guī)定的理解

　　行訴解釋68條規(guī)定印證了前述分析理論的合理性，具體有：一是訴訟請求事項(xiàng)在特定情形下可以有多個(gè)，如第一款和第二款同時(shí)提起。二是一個(gè)行政訴訟僅能有一個(gè)被訴行政行為(一個(gè)案由)之要求。第一款所列事由對應(yīng)一個(gè)行政行為，僅能選取一個(gè)。第一款和第二款可以并存的事項(xiàng)，圍繞的仍是同一被訴行政行為。如一并解決民事爭議、規(guī)范性文件附帶審查、行政賠償與補(bǔ)償?shù)?。三是?dāng)事人訴訟請求不正確時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)履行釋明職責(zé)。關(guān)于如何釋明問題，應(yīng)當(dāng)分兩類情形：對于不“明確”的情形，要求當(dāng)事人按照訴狀格式書寫明確的訴訟請求事項(xiàng)；對于不“正確”的情形，則要求當(dāng)事人在多個(gè)訴訟請求事項(xiàng)中作出選擇，確定最終“具體”的訴訟請求。需要注意的是，人民法院的指導(dǎo)只是告知正確表達(dá)訴訟請求的基本規(guī)則或方法，避免書寫相互沖突、不能在一個(gè)訴訟中同時(shí)存在的訴訟請求存在等，而不能代替當(dāng)事人決定訴訟請求。對于符合法定形式、不影響案件正常審理的訴訟請求，應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的自主選擇。主要理由是：一方面，防止對原告的合法訴權(quán)產(chǎn)生不當(dāng)干涉，也避免讓原告產(chǎn)生訴訟請求糾正之后則將必然得到支持的誤解；另一方面，防止人民法院居中裁判的職能錯(cuò)位，對被告造成不公平的不利影響。

　　(二)當(dāng)事人訴訟請求不具體的裁判規(guī)則

　　結(jié)合前述案例，在當(dāng)事人訴訟請求不具體的情形下，人民法院應(yīng)當(dāng)按照以下規(guī)則予以處理：

　　1.立案階段

　　新《行政訴訟法》51條第3款規(guī)定，起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。根據(jù)前述規(guī)定，在立案階段，訴訟請求不正確屬于“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的”情形，人民法院應(yīng)當(dāng)履行指導(dǎo)和釋明職責(zé)，告知起訴人對此進(jìn)行修改，當(dāng)事人拒絕修改的，人民法院可以不接收起訴狀，也可以“起訴不符合條件為由”作出不予立案裁定。人民法院未履行指導(dǎo)和釋明職責(zé)的，不得以“起訴不符合條件為由”不接收起訴狀，否則可按照《行政訴訟法》51條第4款[6]的規(guī)定進(jìn)行處理。若以此為由作出不予立案裁定，當(dāng)事人可以提起上訴。關(guān)于二審程序能否認(rèn)定不予立案裁定不符合法律規(guī)定而予以撤銷的問題，目前尚未明確規(guī)定，實(shí)踐中主要有兩種觀點(diǎn)：一是不宜以此認(rèn)定不予立案裁定存在錯(cuò)誤。主要理由有：其一，當(dāng)事人的訴訟請求確不符合法律規(guī)定，人民法院受理后亦無法審理，符合不予立案的法定條件；其二，當(dāng)事人修改訴訟請求之后符合法定起訴條件的，仍可以向人民法院提起訴訟，不實(shí)質(zhì)影響當(dāng)事人的合法訴權(quán)。其三，目前法律僅規(guī)定人民法院具有指導(dǎo)和釋明的職責(zé)，但并未明確規(guī)定未履行的法律后果。二是不予立案裁定應(yīng)當(dāng)予以撤銷。主要理由有：其一，法律既已明確規(guī)定人民法院的指導(dǎo)和釋明職責(zé)，未履行該職責(zé)不能作出對當(dāng)事人不利處理，否則應(yīng)當(dāng)予以糾正。其二，新行政訴訟法有發(fā)展訴訟類型化之嘗試，其對當(dāng)事人正確提起訴訟請求有一定的要求，但其不能成為制約當(dāng)事人行使合法訴權(quán)的負(fù)面因素。因此，人民法院的指導(dǎo)和釋明職責(zé)應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)制性的，不履行則應(yīng)承擔(dān)不利后果。其三，根據(jù)立案登記制要求，人民法院在立案階段的審查要保持一個(gè)合理的度，對訴訟請求是否正確不能過度審查。此外，行政訴訟的專業(yè)性較強(qiáng)，訴訟請求是否正確需要相關(guān)的專業(yè)知識，尤其是存在多個(gè)訴訟請求，或一個(gè)訴訟請求包含多個(gè)事項(xiàng)等情形，短時(shí)間內(nèi)難以判斷訴訟請求是否正確。對于可能需要借助實(shí)體判斷的訴訟請求，則不宜在立案階段進(jìn)行審查并作出相關(guān)結(jié)論。前述兩種觀點(diǎn)都有其合理之處，二者的分歧可歸于價(jià)值選擇的不同，在相關(guān)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成熟之時(shí)，可以通過司法解釋的方式予以明確。當(dāng)前階段，從最大程度保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)角度出發(fā)，宜選擇第二種觀點(diǎn)，即不予立案裁定不符合法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

　　2.審理階段

　　立案移送至行政審判庭之后，根據(jù)先程序后實(shí)體原則，審判庭仍然應(yīng)當(dāng)對起訴是否符合法定條件進(jìn)行審查，必須將訴訟請求及其對應(yīng)的被訴行政行為予以固定。一般而言，人民法院在送達(dá)起訴狀之前，應(yīng)當(dāng)對起訴狀是否符合法律規(guī)定進(jìn)行審查，認(rèn)為訴訟請求不明確的，應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)和釋明。人民法院指導(dǎo)和釋明[7]之后，當(dāng)事人拒絕修改的，人民法院可以“沒有具體的訴訟請求”為由裁定駁回起訴，這在第一則案例得以體現(xiàn)。實(shí)踐中，審理階段仍未履行指導(dǎo)和釋明職責(zé)即訴訟請求保持“不具體”狀態(tài)時(shí)，可能作出兩種處理：一是裁定駁回起訴。主要針對完全沒有訴訟請求、或訴訟請求沒有被訴行政行為等情形，被告一方難以準(zhǔn)備訴訟活動(dòng)，人民法院也無法進(jìn)行審理，則裁定駁回起訴。關(guān)于逕行裁定駁回起訴的處理是否正確，行政訴訟法及其司法解釋亦未作出明確規(guī)定，其結(jié)論與立案階段裁定不予立案一致。一是人民法院按照自身理解確定某一訴訟請求作出裁判。人民法院未經(jīng)釋明而逕行確定訴訟請求進(jìn)行審理并作出裁判，尤其是原告的合法權(quán)益受到損害時(shí)，屬于事實(shí)不清，這是第二則案例體現(xiàn)出的裁判規(guī)則，主要針對的是訴訟請求不“正確”的兩種情形，如第二則案例的訴訟請求包含多個(gè)獨(dú)立被訴行政行為，按照法律規(guī)定可分為多個(gè)訴訟請求且均可分別立案。需要注意的是本案第三則案例，一審法院對包含多個(gè)被訴行政行為的訴訟請求直接進(jìn)行審理并作出裁判，但最高人民法院并未撤銷原審，而是確認(rèn)當(dāng)事人的訴訟請求并分別作出回應(yīng)，最終在結(jié)論上支持原審的處理，似與第二則案例確定的裁判規(guī)則不相符。事實(shí)上，兩則案例所對應(yīng)的情形并不完全相同，彼此處理并不相互沖突。隨著新行政訴訟法的頒布實(shí)施，行政訴訟越來越注重行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解、避免程序空轉(zhuǎn)，減少當(dāng)事人訴累和提高司法效率，有的法院如第三則案例的一審法院，通過對訴訟請求事項(xiàng)及事實(shí)理由等方面的判斷，認(rèn)定原告的訴訟請求“明確”但不“正確”，且經(jīng)過初步審查后認(rèn)定訴訟請求均均不成立。在此基礎(chǔ)上，按照所有訴訟請求進(jìn)行審查并作出裁判，其核心目的在于一次性解決行政爭議，減少資源浪費(fèi)。但是，這種操作模式仍存在瑕疵。一般而言，訴訟請求需經(jīng)過全面審查后才能判斷是否予以支持，草率地推定所有訴訟請求事項(xiàng)均得不到支持而進(jìn)行審理，顯然風(fēng)險(xiǎn)極大，尤其是多個(gè)訴訟請求事項(xiàng)能否支持存在不同結(jié)論時(shí)，則需分案處理并告知當(dāng)事人明確訴訟請求，此時(shí)訴訟程序進(jìn)入到最后階段，前續(xù)工作將大量被浪費(fèi)，各方當(dāng)事人都難以接受。因此，人民法院的最佳處理方法為在先要求當(dāng)事人明確訴訟請求。最高人民法院未支持再審申請，并非同意原審的處理模式，而同樣基于避免程序空轉(zhuǎn)之目的，即通過審判監(jiān)督程序無法救濟(jì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益或不能支持當(dāng)事人訴訟請求時(shí)，遂決定不啟動(dòng)審判監(jiān)督程序。

　　據(jù)此，當(dāng)事人訴訟請求不明確時(shí)的裁判規(guī)則可歸納為以下三點(diǎn)：一是人民法院應(yīng)當(dāng)履行指導(dǎo)和釋明職責(zé)，告知后當(dāng)事人拒絕糾正的，可以訴訟請求不具體為由裁定駁回起訴；二是人民法院未履行指導(dǎo)和釋明職責(zé)，逕行確定訴訟請求事項(xiàng)并進(jìn)行審理的，屬于事實(shí)不清，其裁判不符合法律規(guī)定。三是人民法院未履行指導(dǎo)和釋明職責(zé)，逕行以訴訟請求不具體為由裁定不予立案或駁回起訴的，其裁定效力的合法性有待實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成熟時(shí)，通過司法解釋等方式予以明確。在相關(guān)規(guī)定出臺之前，基于最大程度保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)之目的，二審法院否定一審裁定的，并無不當(dāng)。　(責(zé)任編輯：譚紅)

【注釋】

　　[1]案號為(2016)最高法行申4559號。

　　[2]案號為(2017)最高法行申4248號。

　　[3]案號為(2017)最高法行申3533號。

　　[4]第68條規(guī)定：“行政訴訟法第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的‘有具體的訴訟請求’是指：(一)請求判決撤銷或者變更行政行為；(二)請求判決行政機(jī)關(guān)履行特定法定職責(zé)或者給付義務(wù)；(三)請求判決確認(rèn)行政行為違法；(四)請求判決確認(rèn)行政行為無效；(五)請求判決行政機(jī)關(guān)予以賠償或者補(bǔ)償；(六)請求解決行政協(xié)議爭議；(七)請求一并審查規(guī)章以下規(guī)范性文件；(八)請求一并解決相關(guān)民事爭議；(九)其他訴訟請求。當(dāng)事人單獨(dú)或者一并提起行政賠償、補(bǔ)償訴訟的，應(yīng)當(dāng)有具體的賠償、補(bǔ)償事項(xiàng)以及數(shù)額；請求一并審查規(guī)章以下規(guī)范性文件的，應(yīng)當(dāng)提供明確的文件名稱或者審查對象；請求一并解決相關(guān)民事爭議的，應(yīng)當(dāng)有具體的民事訴訟請求。當(dāng)事人未能正確表達(dá)訴訟請求的，人民法院應(yīng)當(dāng)要求其明確訴訟請求?！?/span>

　　[5]《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》：第4條第1款規(guī)定：公民、法人或者其他組織在提起行政訴訟的同時(shí)一并提出行政賠償請求的，人民法院應(yīng)一并受理。第28條規(guī)定當(dāng)事人在提起行政訴訟的同時(shí)一并提出行政賠償請求，或者因具體行政行為和與行使行政職權(quán)有關(guān)的其他行為侵權(quán)造成損害一并提出行政賠償請求的，人民法院應(yīng)當(dāng)分別立案，根據(jù)具體情況可以合并審理，也可以單獨(dú)審理。

　　[6]《行政訴訟法》第51條第4款規(guī)定：對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

[7]此處需要注意的問題是：一般來說，人民法院都能作出正確的指導(dǎo)和釋明，但對于指導(dǎo)和釋明錯(cuò)誤的，當(dāng)事人可以拒絕糾正，按照原有訴訟請求繼續(xù)審理。當(dāng)事人按照錯(cuò)誤意見修改的，人民法院應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。