《招標(biāo)投標(biāo)法》是規(guī)范建筑市場(chǎng)招投標(biāo)活動(dòng)的具有公法性質(zhì)的一部法律，其通過(guò)規(guī)范建筑項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)，進(jìn)而保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益及公共安全。實(shí)踐中，因項(xiàng)目資金來(lái)源及項(xiàng)目性質(zhì)的不同，發(fā)包人與承包人簽訂的施工合同的效力，在法律評(píng)價(jià)上亦不同。

值得注意的是，隨著2018年6月1日，國(guó)家發(fā)改委《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)16號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“16號(hào)令”），以及2019年2月1日，《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋?zhuān)ǘ?/span>》的頒布實(shí)施，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目是否必須經(jīng)招投標(biāo)程序，有了新的法律指引。筆者通過(guò)對(duì)16號(hào)令的解讀，并結(jié)合建工司法解釋二，針對(duì)強(qiáng)制招投標(biāo)范圍的確定進(jìn)行分析，以?huà)伌u引玉。

一、招投標(biāo)程序?qū)κ┕ず贤ЯΦ挠绊?/span>

（一）強(qiáng)制招投標(biāo)的范圍理清：逐步放權(quán)，縮小范圍

1.立法規(guī)定。2017年新修正的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第三條明確3類(lèi)必須招投標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目，其規(guī)定如下：在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：

（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；

（二）全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；

（三）使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。

前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國(guó)務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

【實(shí)務(wù)解讀】

針對(duì)強(qiáng)制招投標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，法律上授權(quán)給國(guó)務(wù)院行使，其實(shí)現(xiàn)路徑是國(guó)家發(fā)改委研究制定方案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施，因其具有法規(guī)的效力，是評(píng)價(jià)合同效力的法律依據(jù)。

2.法規(guī)規(guī)定。針對(duì)強(qiáng)制招投標(biāo)的范圍，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)和批準(zhǔn)，頒布過(guò)兩個(gè)法規(guī)，即3號(hào)令和16號(hào)令，具體為：

2000年5月1日實(shí)施的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)令3號(hào)令，一下簡(jiǎn)稱(chēng)“3號(hào)令”）和2018年6月1日實(shí)施的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)16號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“16號(hào)令”）。

3.16號(hào)令取代了3號(hào)令！

【實(shí)務(wù)解讀】

通過(guò)對(duì)比3號(hào)令和16號(hào)令，其核心變化是：

 1.大幅度縮小了強(qiáng)制招投標(biāo)的范圍。

 2.大型基礎(chǔ)設(shè)施和公用公益項(xiàng)目未明確。

 3.收回地方政府?dāng)U大招投標(biāo)范圍的權(quán)限。

 4.提高必須招投標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目資金標(biāo)準(zhǔn)（一倍）。

（二）應(yīng)招投標(biāo)而未招投標(biāo)的法律后果：施工合同無(wú)效

2005年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》，第一條明確了三種情況下，施工合同無(wú)效，其規(guī)定如下：具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同法第五十二條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定無(wú)效：（一）承包人未取得建筑施工企業(yè)資質(zhì)或者超越資質(zhì)等級(jí)的；（二）沒(méi)有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義的；（三）建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無(wú)效的。

【實(shí)務(wù)解讀】針對(duì)必須強(qiáng)制招投標(biāo)的項(xiàng)目，未履行強(qiáng)制招投標(biāo)程序，其法律后果是合同無(wú)效，對(duì)施工方而言，合同無(wú)效最大的風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)于違約責(zé)任的約定亦無(wú)效。眾所知周，違約責(zé)任是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，損失賠償責(zé)任是過(guò)錯(cuò)責(zé)任，施工方舉證責(zé)任將加強(qiáng)，訴訟思路和方案將與合同有效完全不同。

二、3號(hào)令與16號(hào)令的四大區(qū)別

（一）區(qū)別一：資金來(lái)源：關(guān)于國(guó)有資金投資項(xiàng)目和國(guó)家融資項(xiàng)目

【實(shí)務(wù)解讀】

1.關(guān)于使用國(guó)有資金項(xiàng)目，根據(jù)3號(hào)令是無(wú)論金額比例，一律應(yīng)當(dāng)招標(biāo)。而按照16號(hào)令，只有當(dāng)使用政府預(yù)算資金超過(guò)200萬(wàn)+投資總額占比超過(guò)10%的時(shí)，項(xiàng)目才應(yīng)招標(biāo)。

2. 2014年《預(yù)算法》已將政府性基金納入預(yù)算范圍，故使用政府性專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金的項(xiàng)目已被使用預(yù)算資金的項(xiàng)目所包含，無(wú)須單列。前后未變化。

3. 16號(hào)令將“投資者實(shí)際擁有控制權(quán)”修改為“資金占控股或者主導(dǎo)地位”，與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八條的表述保持一致。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于《公司法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的釋義，所謂“控股或者主導(dǎo)地位”，是指國(guó)有資金占公司股權(quán)比例超過(guò)50%，或者雖然不超過(guò)50%，但其所享有的表決權(quán)已足以對(duì)股東會(huì)的決議產(chǎn)生重大影響，或者能夠通過(guò)投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排，實(shí)際支配公司行為。

4.國(guó)家融資的項(xiàng)目條款被刪除，有待明確。

5.使用國(guó)外資金項(xiàng)目基本無(wú)變化，只是條款的合并。

（二） 區(qū)別二：項(xiàng)目性質(zhì)：大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用公益項(xiàng)目

值得注意的是：國(guó)家發(fā)展改革委2018年6月6日頒布實(shí)施的《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》的通知（發(fā)改法規(guī)規(guī)〔2018〕843號(hào)），其內(nèi)容為：

第一條 為明確必須招標(biāo)的大型基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍，根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》，制定本規(guī)定。

第二條  不屬于《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第二條、第三條規(guī)定情形的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，必須招標(biāo)的具體范圍包括：

(一)煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目;

(二)鐵路、公路、管道、水運(yùn)，以及公共航空和 A1 級(jí)通用機(jī)場(chǎng)等交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目;

(三)電信樞紐、通信信息網(wǎng)絡(luò)等通信基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目;

(四)防洪、灌溉、排澇、引(供)水等水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目;

(五)城市軌道交通等城建項(xiàng)目。

第三條 本規(guī)定自2018年6月6日起施行。

【實(shí)務(wù)解讀】

1.虛化了大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，必須招標(biāo)的具體范圍。如3號(hào)令后“公用事業(yè)項(xiàng)目”的范圍大幅擴(kuò)充，除市政工程外，還包括商品住宅、科技、教育、文化、體育、旅游、衛(wèi)生、社會(huì)福利等項(xiàng)目。

2. 2014年，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見(jiàn)（建市[2014]92號(hào)）》第二條第（五）項(xiàng)規(guī)定，“改革招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管方式。調(diào)整非國(guó)有資金投資項(xiàng)目發(fā)包方式，試行非國(guó)有資金投資項(xiàng)目建設(shè)單位自主決定是否進(jìn)行招標(biāo)發(fā)包”。即對(duì)于非國(guó)有資金投資項(xiàng)目，試行由建設(shè)單位享有招投標(biāo)的決定權(quán)。

3. 根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，仍需要強(qiáng)制招投標(biāo)，對(duì)住宅項(xiàng)目、寫(xiě)字樓項(xiàng)目并未強(qiáng)制招投標(biāo)。

4.工程總承包必須招標(biāo)的規(guī)定。同一項(xiàng)目中可以合并進(jìn)行的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu),合同估算價(jià)合計(jì)達(dá)到前款規(guī)定準(zhǔn)的,必須招標(biāo)。2017年2月21日，國(guó)務(wù)院明確提出，加快推行工程總承包，裝配式建筑和政府投資項(xiàng)目原則上應(yīng)采用工程總承包模式，帶頭推行工程總承包。如項(xiàng)目總承包人的合同金額達(dá)到上述規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，必須招標(biāo)。

（三）區(qū)別三：投資規(guī)模：應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的重要設(shè)備、材料和服務(wù)的范圍

【實(shí)務(wù)解讀】

1.單項(xiàng)合同招標(biāo)金額提高一倍。單項(xiàng)合同須經(jīng)招投標(biāo)的金額由200萬(wàn)提高到400萬(wàn)元。

2.取消了項(xiàng)目總投資額3000萬(wàn)元必須招投標(biāo)的硬要求。

（四）區(qū)別四、權(quán)力主體：執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

【實(shí)務(wù)解讀】

全國(guó)執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，地方標(biāo)準(zhǔn)全部作廢！

三、16號(hào)文命題下招投標(biāo)范圍的再確定

通過(guò)分析和對(duì)比3號(hào)令與16號(hào)令，目前必須經(jīng)招投標(biāo)的范圍如下圖：

值得一提的是，拋開(kāi)招投標(biāo)范圍的因素，與招投標(biāo)因素有關(guān)，否定施工合同效力的因素還有：

（1）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違反《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，泄露應(yīng)當(dāng)保密的與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)的情況和資料，或者與招標(biāo)人、投標(biāo)人串通損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益，影響中標(biāo)結(jié)果的；

（2）依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)人向他人透露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱(chēng)、數(shù)量或者可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況，或者泄露標(biāo)底，影響中標(biāo)結(jié)果的；

（3）投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的，投標(biāo)人以向招標(biāo)人或者評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員行賄的手段謀取中標(biāo)的；

（4）投標(biāo)人以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假，騙取中標(biāo)的；

（5）依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目， 招標(biāo)人違反《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容進(jìn)行談判，影響中標(biāo)結(jié)果的；

（6）招標(biāo)人在評(píng)標(biāo)委員會(huì)依法推薦的中標(biāo)候選人以外確定中標(biāo)人的，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目在所有投標(biāo)被評(píng)標(biāo)委員會(huì)否決后自行確定中標(biāo)人的。

四、結(jié)語(yǔ)

建設(shè)項(xiàng)目是否屬于必須強(qiáng)制招投標(biāo)的范圍，事關(guān)施工合同的效力的評(píng)價(jià)，進(jìn)而影響工程款結(jié)算、違約金或損失賠償主張等關(guān)鍵性問(wèn)題，對(duì)建設(shè)工程領(lǐng)域發(fā)包和承包雙方均具有重要意義。