新年伊始，部分地方教育部門正如火如荼地開展民辦學(xué)校年檢工作。年檢工作對(duì)學(xué)校而言，是學(xué)校對(duì)上一年度辦學(xué)情況的回顧與總結(jié)，也發(fā)揮了監(jiān)督管理的作用，進(jìn)一步規(guī)范民辦教育發(fā)展。近日，一則通報(bào)中明確某學(xué)校年檢不合格，確定年檢不合格是行政處罰嗎？且當(dāng)?shù)孛褶k學(xué)校的年檢工作尚未開展，超前“判定”該校年檢是否合法嗎？

上述問(wèn)題暫不回答，先來(lái)了解一下民辦學(xué)校的年檢工作。

鑒于各地年檢工作開展時(shí)間不一致（但通常都在每年的上半年完成），且相關(guān)通知未公開、披露，筆者僅就公開渠道查詢的相關(guān)年檢工作的通知予以歸納總結(jié)，僅供參考。

一、年檢內(nèi)容

年檢工作主要圍繞上一年度學(xué)校在辦學(xué)方向、內(nèi)部管理、辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍建設(shè)、教育教學(xué)管理、招生行為、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理、安全穩(wěn)定等方面的表現(xiàn)或發(fā)展情況。具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）依法辦學(xué)

學(xué)校該年度是否貫徹執(zhí)行教育法律法規(guī)和政策，規(guī)范辦學(xué)行為等情況。

（二）學(xué)校建設(shè)

學(xué)校該年度校園校舍環(huán)境的改善，教學(xué)設(shè)備設(shè)施的投入，領(lǐng)導(dǎo)班子、師資隊(duì)伍、管理隊(duì)伍的建設(shè)等情況。

（三）辦學(xué)管理

學(xué)校該年度在招生管理、教學(xué)管理、學(xué)生管理、行政管理、財(cái)務(wù)后勤管理等方面采取的措施及所產(chǎn)生的效益、社會(huì)評(píng)價(jià)等情況。

（四）安全管理

學(xué)校該年度消防安全設(shè)施到位、專人管理、檢查記錄和強(qiáng)化管理措施等情況。

（相關(guān)內(nèi)容可以參見：《校外培訓(xùn)治理再重申，八大標(biāo)準(zhǔn)不得不看！》《培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，這七大類“紅線”不可碰！》）

二、年檢程序

各地年檢程序略有差異，但是年檢方式均采取按屬地管理原則，采取材料審核、現(xiàn)場(chǎng)檢查與日常監(jiān)管相結(jié)合的方式進(jìn)行。年檢結(jié)論依據(jù)民辦學(xué)校書面材料審核、實(shí)地檢查結(jié)果及日常辦學(xué)行為記錄綜合確定。

各地年檢工作都有明確的時(shí)間周期，各階段工作要嚴(yán)格執(zhí)行時(shí)間要求。主要階段如下：

（一）學(xué)校自查

學(xué)校對(duì)上一年度辦學(xué)情況進(jìn)行全面總結(jié)，對(duì)照年檢內(nèi)容認(rèn)真自查，據(jù)實(shí)填寫年檢有關(guān)材料并按要求報(bào)送至所在區(qū)縣級(jí)教育局。

（二）現(xiàn)場(chǎng)檢查

區(qū)縣級(jí)教育局組織人員到各民辦學(xué)校開展年檢，主要為聽、查、反饋等程序，即：一聽學(xué)校一年來(lái)辦學(xué)情況匯報(bào)；二查學(xué)校依法辦學(xué)、辦學(xué)條件、組織管理、辦學(xué)行為等情況；三反饋檢查情況，并下達(dá)檢查整改通知書。

（三）評(píng)估并公開年檢結(jié)果

區(qū)縣級(jí)教育局組織評(píng)估人員認(rèn)真研究，綜合評(píng)價(jià)，得出年檢結(jié)論。年檢結(jié)論分為合格、基本合格、不合格、撤銷四個(gè)等次。最后，對(duì)年檢合格者，由審批機(jī)關(guān)在學(xué)?！掇k學(xué)許可證》（副本）上加蓋本年度年檢合格戳記。

三、問(wèn)題分析

根據(jù)《關(guān)于民辦xx學(xué)校xx相關(guān)問(wèn)題的情況通報(bào)》，當(dāng)?shù)亟逃帧鞍凑铡吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》對(duì)民辦xx學(xué)校予以行政處罰。確定民辦xx學(xué)校年檢不合格?！痹摋l通報(bào)內(nèi)容存在以下兩個(gè)問(wèn)題：

（一）年檢不合格是行政處罰嗎？

年檢不合格作為年檢結(jié)論，僅是一種情形或狀態(tài)，不能視為行政處罰。根據(jù)《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》第9條規(guī)定“‘年檢基本合格’和‘年檢不合格’的民辦非企業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整改，整改期限為3個(gè)月?！瓕?duì)‘年檢基本合格’的民辦非企業(yè)單位，登記管理機(jī)關(guān)根據(jù)情況，可以責(zé)令其在整改期間停止活動(dòng)……”以及第10條規(guī)定“登記管理機(jī)關(guān)對(duì)連續(xù)兩年不參加年檢，或連續(xù)兩年“年檢不合格”的民辦非企業(yè)單位，予以撤銷登記并公告”。由此可見，年檢不合格僅是一種情形或者狀態(tài)。出現(xiàn)該等情形或狀態(tài)時(shí)，單位才可能面臨行政處罰?？梢院?jiǎn)單地理解為，年檢不合格是因，行政處罰是果，兩者不能混為一談。

（二）超前“判定”該校年檢是否合法嗎？

關(guān)于年檢的法律性質(zhì)，學(xué)界與實(shí)務(wù)界一直未有定論。目前，年檢的定性主要有三種觀點(diǎn)：

一是“行政許可條件定期確認(rèn)說(shuō)”。年檢是行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)行政許可持有人所進(jìn)行的定期檢驗(yàn)，是對(duì)行政許可持有人獲得行政許可以后，是否繼續(xù)具備行政許可的條件所進(jìn)行的一項(xiàng)定期確認(rèn)制度。

二是“行政檢查說(shuō)”。行政許可年檢制度僅僅是一項(xiàng)行政許可監(jiān)督檢查制度，是行政許可機(jī)關(guān)對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查的一種手段，它在本質(zhì)上是屬于行政檢查的范疇。

三是“雙重屬性說(shuō)”。行政許可年檢制度雖然不是獨(dú)立的行政許可事項(xiàng)，但它卻同時(shí)具有行政許可監(jiān)督檢查與行政許可的雙重屬性。

上述觀點(diǎn)，筆者更傾向于“雙重屬性說(shuō)”。年檢是由一定的行政主體進(jìn)行，對(duì)被許可人是否遵守《行政許可法》的規(guī)定，維持其取得許可時(shí)的狀態(tài)，依據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)所進(jìn)行的檢查，并作出具體的、單方面的、能直接產(chǎn)生、改變或消滅法律關(guān)系的決定。年檢雖然不是行政許可，但是其與行政許可密不可分。年檢可以視為是“行政檢查+行政許可“的復(fù)合型具體行政行為。

年檢作為一種具體行政行為，教育部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守年檢的相關(guān)程序。在未開展年檢工作的情況下，直接判定學(xué)校年檢不合格的行為存在程序違法。即使該校存在被行政處罰的情形，教育部門也應(yīng)當(dāng)尊重該校參與年檢的權(quán)利，同時(shí)嚴(yán)格遵守年檢程序，對(duì)該校辦學(xué)情況進(jìn)行實(shí)地檢查，全面了解“診斷”該校存在的問(wèn)題，積極幫助該校糾錯(cuò)、改正。如果教育主管部門要求限期改正，且有關(guān)問(wèn)題已經(jīng)得到解決，影響已經(jīng)消除，那么年檢是否可以確定合格呢？是否合格不論，但是我們認(rèn)為不能由主管部門單方面不顧程序正義，不經(jīng)評(píng)估，不經(jīng)糾正，就直接確認(rèn)。

該通報(bào)所反映的問(wèn)題，值得我們深思：面對(duì)輿論事件的時(shí)候，我們的學(xué)校、我們的教育主管部門應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)，是否能夠保持定力，是否應(yīng)該在“法律的框架”內(nèi)合法、合理應(yīng)對(duì)。

國(guó)家教育主管部門一直在倡導(dǎo)和要求依法治校，而依法治校的重要一環(huán)就是教育主管部門“依法行政”，但毫不諱言，在教育行業(yè)的“依法行政”任重而道更遠(yuǎn)……

未經(jīng)年檢即確認(rèn)年檢不合格，這只是一個(gè)具有鮮明時(shí)代特色且又顯得卑微的縮影，一個(gè)時(shí)而清晰、時(shí)而模糊的鏡像。

參考資料：

1.《關(guān)于做好全市民辦學(xué)校2018年度年檢工作的通知》（青教通字[2019]3號(hào)）

2.《潁州區(qū)教育局關(guān)于開展2018年度 民辦學(xué)校年檢工作的通知》（阜州教成〔2018〕7號(hào)）

3.《關(guān)于做好全市民辦學(xué)校2018年度年檢工作的通知》（渭教審〔2018〕12號(hào)）

4.《關(guān)于做好2018年度民辦學(xué)校年檢工作的通知》（渭臨教成發(fā)〔2018〕32號(hào)）

5.《阜陽(yáng)市教育局關(guān)于開展2018年度民辦學(xué)校年檢工作的通知》（阜教行審〔2018〕11號(hào)）

6.《湖北省民辦學(xué)校年檢辦法（試行）》

7.《行政許可年檢制度研究》，徐曉明、蔡瑞艷，山西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012年1月第35卷第1期。

8.《與行政許可相關(guān)的年檢制度研究》，上海市行政法制研究所年檢課題組，《法治論叢－上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年3期。