我國現(xiàn)行公路技術(shù)規(guī)范僅要求高速公路收費廣場、服務(wù)區(qū)等特定區(qū)域安裝照明設(shè)施。政府部門要求高速公路全線安裝照明設(shè)施，屬于提高既有的高速公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。因提高標(biāo)準(zhǔn)而增加的費用，按照法律規(guī)定，應(yīng)由提出要求的部門承擔(dān)。

因行政處罰引發(fā)的行政復(fù)議糾紛

申請人：廣東某高速公路有限公司（下稱“高速公路公司”）

被申請人：某市交通運輸委員會（下稱“市交委”）

某市人大常委于2011年通過了《***道路交通安全管理條例》（下稱“《道路交通條例》”）。該《道路交通條例》第22條第1款規(guī)定：“高速公路經(jīng)營管理單位應(yīng)當(dāng)按照城市快速路標(biāo)準(zhǔn)安裝照明設(shè)施，配備交通安全管理場所，安裝全覆蓋視頻監(jiān)控系統(tǒng)以及測重、測速、交通流量記錄等道路交通監(jiān)控設(shè)施和道路交通信息發(fā)布設(shè)施，并將有關(guān)數(shù)據(jù)和信息接入市交通運輸管理部門和市公安機關(guān)交通管理部門信息系統(tǒng)?！?/span>

市交委以高速公路公司未按《道路交通條例》第22條規(guī)定安裝照明設(shè)施為由，向其作出罰款五萬元的行政處罰決定。高速公路公司對行政處罰決定不服申請行政復(fù)議。

本次糾紛中，主要涉及“高速公路與城市快速路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異”、“授權(quán)立法與法律及行政法規(guī)沖突”和“沖突如何解決”三個問題。

一問：公路技術(shù)規(guī)范對城市快速路和高速公路照明設(shè)施如何規(guī)定

城市快速路照明設(shè)施技術(shù)規(guī)范適用《城市道路工程設(shè)計規(guī)范》（CJJ37-2016）?！冻鞘械缆饭こ淘O(shè)計規(guī)范》第15.1.3條規(guī)定：“道路應(yīng)有安全、高效、美觀的照明設(shè)施?！薄冻鞘械缆饭こ淘O(shè)計規(guī)范》第15.4條還對道路照明水平、位置、外觀等作出了明確規(guī)定。

高速公路照明設(shè)施技術(shù)規(guī)范適用《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（JTGB01-2014)和《高速公路交通工程及沿線設(shè)施設(shè)計通用規(guī)范》（JTG D80-2006)?！豆饭こ碳夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)》第10.4.5條規(guī)定：“收費廣場、服務(wù)區(qū)廣場、避險車道、檢測點（站）等應(yīng)設(shè)置照明設(shè)施。位于城市出入口路段的互通式立體交叉、特大橋、機場高速公路、環(huán)城高速公路可設(shè)置照明設(shè)施。”《高速公路交通工程及沿線設(shè)施設(shè)計通用規(guī)范》第7.6.10條規(guī)定：“公路收費廣場、服務(wù)區(qū)、管理區(qū)等廠區(qū)應(yīng)設(shè)置照明；城市附近的互通式立體交叉可設(shè)置照明。”

根據(jù)上述規(guī)定，相關(guān)技術(shù)規(guī)范強制要求城市快速路安裝照明設(shè)施，對于高速公路只要求收費廣場、服務(wù)區(qū)廣場、避險車道、檢測點（站）安裝照明設(shè)施。之所以有區(qū)別，筆者認為，完善的路面標(biāo)志和反光標(biāo)志完全滿足高速公路夜間行車的需要，全線安裝照明設(shè)施將造成巨大的資源浪費。

二問：《道路交通條例》與現(xiàn)行法律法規(guī)是否存在沖突

《道路交通條例》是依據(jù)《立法法》第74條所取得的授權(quán)立法。根據(jù)全國人大常委《關(guān)于授權(quán)**市人大及其常務(wù)委員會和**市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在**特區(qū)實施的決定》，全國人大常委“授權(quán)**市人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)具體情況和實際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)，在**特區(qū)實施”。因此，授權(quán)立法應(yīng)遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，但《道路交通條例》第22條存在與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的情形：

（一）《道路交通條例》第22條違反《立法法》第93條“法不溯及既往”的基本原則

《立法法》第93條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往?！?/span>

涉案高速公路于1993年開工建設(shè)，1996年建成通車。該高速公路按照當(dāng)時實施的國家標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)計和施工，并經(jīng)過了相關(guān)行政部門的竣工驗收，公路的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)符合當(dāng)時國家強制性的法律規(guī)定。而《道路交通條例》直至2012年才正式實施，《道路交通條例》第22條要求早已建成的高速公路按照2012年才實施的法規(guī)安裝照明設(shè)施，違反了《立法法》“法不溯及既往”的基本原則，依法應(yīng)當(dāng)不予適用。

（二）《道路交通條例》第22條與《公路安全保護條例》第15條和《廣東省公路條例》第11條“誰提出、誰承擔(dān)”的規(guī)定相抵觸

《公路安全保護條例》第15條規(guī)定：“新建、改建公路與既有城市道路、鐵路、通信等線路交叉或者新建、改建城市道路、鐵路、通信等線路與既有公路交叉的，建設(shè)費用由新建、改建單位承擔(dān)；城市道路、鐵路、通信等線路的管理部門、單位或者公路管理機構(gòu)要求提高既有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)而增加的費用，由提出要求的部門或者單位承擔(dān)?！?/span>

《廣東省公路條例》第11條規(guī)定：“公路的安全設(shè)施、標(biāo)志、標(biāo)線和綠化工程，養(yǎng)護配套設(shè)施及其用地，按照國家公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實施，并與公路工程同期建設(shè)。超出技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或者要求增加項目的，由提出單位提供土地和建設(shè)、養(yǎng)護資金?！?/span>

根據(jù)上述規(guī)定，凡涉及到既有道路提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，由提出要求的單位承擔(dān)費用。高速公路公司經(jīng)營管理的是高速公路，而非城市快速路，若市交委要求高速公路公司對已建成的高速公路按照城市快速路標(biāo)準(zhǔn)安裝照明設(shè)施，按照《公路安全保護條例》和《廣東省公路條例》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由市交委承擔(dān)有關(guān)費用，而不應(yīng)由高速公路公司承擔(dān)。《道路交通條例》第22條的規(guī)定不僅違背了“法不溯及既往”的原則，實際上也是對既有高速公路提高了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并且將新增費用強加及轉(zhuǎn)移給高速公路公司。

三問：《道路交通條例》與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突如何解決

《立法法》第97條規(guī)定：“授權(quán)機關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時可以撤銷授權(quán)?！?/span>

《行政復(fù)議法》第27條規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)在對被申請人作出的具體行政行為進行審查時，認為其依據(jù)不合法，本機關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理；無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國家機關(guān)依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查?！备鶕?jù)全國人大法工委對《行政復(fù)議法》第27條的釋義，地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)相抵觸的，無權(quán)處理的復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)決定中止復(fù)議審查，自決定中止復(fù)議之日起七日內(nèi)按照法定程序逐級報請全國人大常委會作出解釋。

《道路交通條例》雖然是授權(quán)立法，但在法律位階上與地方性法規(guī)效力平級，因此，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)根據(jù)《行政復(fù)議法》第27條中止行政復(fù)議審查，并將《道路交通條例》移交給全國人大常委予以解釋。

一、重視行政處罰結(jié)果給高速公路行業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶來的影響

市交委作出行政處罰5萬元的數(shù)額雖然不高，但所帶來的后果卻極為深遠。一方面，《道路交通條例》違背了基本的立法精神，破壞了現(xiàn)有的法律秩序，導(dǎo)致高速公路公司承擔(dān)不合法、不合理的責(zé)任。另一方面，給高速公路公司帶來了不合理的經(jīng)濟負擔(dān)。據(jù)初步估算，僅僅安裝照明設(shè)施一項費用即超過2000萬元，此費用還不包括照明設(shè)施今后的日常維護、電費等支出。目前，高速公路項目資本金缺口大，融資債務(wù)風(fēng)險高，而因上述支出增加的投資總額，需通過延長經(jīng)營期限或調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)才能收回，但從目前國家從嚴控制收費公路收費期限和收費標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀來看，獲得批準(zhǔn)的可能性極小。因此，自收到行政處罰決定書之日起，高速公路公司高度重視，上報有關(guān)機關(guān)陳述本案利弊，多次與政府法制部門進行溝通，爭取理解與支持，為妥善解決本案爭議奠定了良好的司法基礎(chǔ)。

二、要有敢于跟法制部門理論的勇氣與智慧

我國立法實踐中存在著經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法，但目前尚無較確定的經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法制度。該立法的性質(zhì)為何？對哪些事項可以立法？立法權(quán)限多大？都沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，導(dǎo)致在實踐中部門利益法律化日趨嚴重。作為高速公路經(jīng)營企業(yè)，我們理解市交委從提升城市綜合形象和統(tǒng)籌管理轄區(qū)交通的角度，要求市內(nèi)高速公路按照《道路交通條例》第22條安裝照明設(shè)施，但決不能以犧牲企業(yè)一方合法權(quán)益為代價。地方立法部門在制定法規(guī)時，應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，科學(xué)合理地分配國家機關(guān)、企業(yè)和公民各方的權(quán)利與義務(wù)，從而共建高速公路，促進交通事業(yè)又好又快的發(fā)展。為此，高速公路公司要有敢于跟法制部門理論的勇氣與智慧，在法律法規(guī)制定和實施過程中，要主動發(fā)聲，爭取有利于高速公路行業(yè)發(fā)展的司法環(huán)境。對于授權(quán)立法與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的，高速公路公司要主動告知行政復(fù)議機關(guān)將授權(quán)立法移交給有權(quán)國家機關(guān)依法處理，啟動對授權(quán)立法的合法性審查。