審查是不動(dòng)產(chǎn)登記的核心，采取何種審查模式關(guān)系到登記公信力的強(qiáng)弱、登記效率的高低以及相關(guān)責(zé)任的具體承擔(dān)。不動(dòng)產(chǎn)登記審查即為登記機(jī)構(gòu)及其工作人員檢查核對(duì)登記申請(qǐng)及相關(guān)材料，進(jìn)而判斷申請(qǐng)事項(xiàng)能否予以登記。不動(dòng)產(chǎn)登記審查時(shí)包括形式審查與實(shí)質(zhì)審查，雖然說它們只是學(xué)理概念，內(nèi)涵與外延都非常模糊。但是，我們借用其概念對(duì)審查模式做出判斷，既是體系化、邏輯化思考的需要，也是讓立法指導(dǎo)實(shí)踐的需要。

物權(quán)法》出臺(tái)前后以及不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記改革推進(jìn)過程中，對(duì)于我國登記機(jī)構(gòu)采取的審查模式爭論頗多，即使有《物權(quán)法》第12條的規(guī)定，也沒能平息爭論。概括起來，主要存在形式審查說、實(shí)質(zhì)審查說、區(qū)分審查說、審查方式未定說、形式審查為主實(shí)質(zhì)審查為輔說等五種觀點(diǎn)。

一是形式審查說。其認(rèn)為，第一，實(shí)質(zhì)審查超出登記機(jī)構(gòu)能力范圍，登記機(jī)構(gòu)無權(quán)對(duì)實(shí)質(zhì)性權(quán)利義務(wù)關(guān)系做出判斷，且有悖于意思自治原則。第二，實(shí)質(zhì)審查明顯違背登記法理。第三，采用實(shí)質(zhì)審查必將影響登記效率。如果要求進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，登記所需的時(shí)間和法院審理一件不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬糾紛民事案件的時(shí)間差不多，將導(dǎo)致登記的成本加大，而且效率也過低，勢必給市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來很大的負(fù)面影響。第四，在采取形式審查的情況下，如果出現(xiàn)登記錯(cuò)誤，可以通過在法律上確立相應(yīng)的制度彌補(bǔ)形式審查的缺陷，如更正登記、異議登記、公證制度、保險(xiǎn)制度以及賠償程序等。

二是實(shí)質(zhì)審查說。其理由主要是，一方面，實(shí)質(zhì)審查有利于貫徹物權(quán)的公示、公信原則。另一方面，我國不時(shí)發(fā)生錯(cuò)誤登記、重復(fù)登記的情形，給當(dāng)事人造成嚴(yán)重的損害，明確采取實(shí)質(zhì)審查，可以加強(qiáng)登記工作人員的責(zé)任心，并明確登記機(jī)構(gòu)對(duì)于哪些錯(cuò)誤、疏漏應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

三是區(qū)分審查說。其認(rèn)為，考慮到要確保登記簿的真實(shí)性與準(zhǔn)確性，登記機(jī)構(gòu)不能完全采取形式審查主義，鑒于登記機(jī)構(gòu)不能隨意干預(yù)民事關(guān)系，也不應(yīng)進(jìn)行完全的實(shí)質(zhì)審查，而應(yīng)區(qū)分申請(qǐng)要件進(jìn)行審查。登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)實(shí)質(zhì)審查職責(zé)的范圍限于以下兩個(gè)方面，即對(duì)其有完整的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍原始資料為依托、可以進(jìn)行完全審查的登記申請(qǐng)文件，登記機(jī)構(gòu)負(fù)有逐一與原始檔案比對(duì)查實(shí)的實(shí)質(zhì)審查義務(wù)；對(duì)當(dāng)事人或其他部門不依托登記機(jī)構(gòu)協(xié)助就無法認(rèn)定真?zhèn)蔚纳暾?qǐng)文件，登記機(jī)構(gòu)負(fù)有實(shí)質(zhì)審查的職責(zé)，如對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書的真?zhèn)?、申?qǐng)材料是否與原始檔案的記載一致等就負(fù)有實(shí)質(zhì)審查義務(wù)。至于當(dāng)事人的婚姻狀況、夫妻財(cái)產(chǎn)約定、委托書或公證文書的真?zhèn)蔚?，登記機(jī)構(gòu)只負(fù)有形式審查義務(wù)。

四是審查方式未定說。其認(rèn)為 《物權(quán)法》特別是第12條并未對(duì)實(shí)質(zhì)審查和形式審查作出界定，更未明確采取形式審查還是實(shí)質(zhì)審查。

五是形式審查為主實(shí)質(zhì)審查為輔說。其認(rèn)為《物權(quán)法》第12條采取了一種折中的、兼有形式審查和實(shí)質(zhì)審查特點(diǎn)的方法。其中，偏于形式審查的法律依據(jù)是《物權(quán)法》第12條第1款第1項(xiàng)至第3項(xiàng)，偏于實(shí)質(zhì)審查的是《物權(quán)法》第12條第1款第4項(xiàng)以及第2款的規(guī)定。此外，《物權(quán)法》第22條規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記按件收費(fèi)，也應(yīng)理解為登記機(jī)構(gòu)主要采取或傾向于采取形式審查。

上述爭論，雖然眾說紛紜，但都圍繞形式審查和實(shí)質(zhì)審查而展開。對(duì)于實(shí)質(zhì)審查和形式審查究竟如何界定，實(shí)際上理論界也存有較大分歧，有的依據(jù)登記審查的范圍界定；有的依據(jù)登記機(jī)構(gòu)的調(diào)查權(quán)限界定；還有的依據(jù)審查權(quán)限是否涉及不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的原因。

有論者對(duì)理論界就形式審查和實(shí)質(zhì)審查的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了系統(tǒng)性梳理，認(rèn)為主要有三個(gè)層面的理解。一是材料真實(shí)說。認(rèn)為所謂實(shí)質(zhì)審查并非要審查登記材料背后的法律關(guān)系的效力，而是要審查申請(qǐng)人所提供材料的真實(shí)性；反之，形式審查就不需要審查材料的真實(shí)性。二是法律關(guān)系說。認(rèn)為實(shí)質(zhì)審查和形式審查的區(qū)別關(guān)鍵在于，登記機(jī)構(gòu)是否審查登記材料的證明力和實(shí)體法律關(guān)系是否一致，至于登記材料的齊全和真實(shí)，則當(dāng)然是登記審查的范圍。三是法律關(guān)系和材料真實(shí)兼具說。該說認(rèn)為實(shí)質(zhì)審查既要審查權(quán)利變動(dòng)的原因與事實(shí)是否相符，又要審查申報(bào)材料的真實(shí)性。例如，在房屋買賣導(dǎo)致的轉(zhuǎn)移登記中，登記機(jī)構(gòu)既要審查當(dāng)事人提交的申請(qǐng)材料是否齊備、真實(shí)合法，也要審查買賣雙方的意思表示是否真實(shí)、內(nèi)容是否合法。就實(shí)質(zhì)審查而言，上述三種觀點(diǎn)所確定的審查標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上對(duì)于登記機(jī)構(gòu)的要求來說有較低、居中和較高的區(qū)別。

筆者認(rèn)為，無論是實(shí)質(zhì)審查還是形式審查，都會(huì)涉及登記的原因或基礎(chǔ)法律關(guān)系，但二者區(qū)分的關(guān)鍵在于是否審查引發(fā)登記的民事基礎(chǔ)法律關(guān)系并對(duì)其效力作出判斷，要判斷民事基礎(chǔ)法律關(guān)系有效性的為實(shí)質(zhì)審查，反之則應(yīng)當(dāng)歸為形式審查。

實(shí)質(zhì)審查和形式審查各有其優(yōu)缺點(diǎn)，前者有利于減少登記錯(cuò)誤、提高登記公信力，但要求登記機(jī)構(gòu)全面而詳細(xì)地審查相關(guān)事項(xiàng)并保證登記內(nèi)容的真實(shí)性和合法性，在目前不動(dòng)產(chǎn)交易頻繁的情況下，登記機(jī)構(gòu)的審查任務(wù)將異常艱巨，勢必影響到登記效率；后者最大的優(yōu)點(diǎn)就是效率高，但缺點(diǎn)是公信力較弱。從法律責(zé)任上看，實(shí)質(zhì)審查中登記機(jī)構(gòu)負(fù)有更大的責(zé)任，在因其過錯(cuò)造成登記錯(cuò)誤時(shí)，要對(duì)因此造成的損害承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任；而在形式審查中，由于僅是形式上的審查不能保證登記真實(shí)正確的問題，除登記人員故意或重大過失外，一般不存在損害賠償責(zé)任。審查模式總是基于特定國情和語境而形成，對(duì)其的討論需要從應(yīng)然和實(shí)然兩個(gè)層面展開。

從應(yīng)然層面看，將我國的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)立法模式與西方國家相比較，大體上相當(dāng)于瑞士所采取的債權(quán)形式主義，結(jié)合登記而言可謂是登記生效主義。雖然我國在部分不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利類型上（如土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)等）采取了意思主義或登記對(duì)抗主義的模式，但土地承包經(jīng)營權(quán)等之所以不采取登記生效主義，只是遷就于當(dāng)時(shí)我國農(nóng)村土地確權(quán)登記的實(shí)際狀況，可謂是權(quán)宜之計(jì)或向現(xiàn)實(shí)妥協(xié)的產(chǎn)物，登記生效主義才是立法者真正屬意的主流方向。與此相適應(yīng)，審查模式選擇上偏向于實(shí)質(zhì)審查，登記機(jī)構(gòu)擁有較大職權(quán)和責(zé)任，需調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容較多，對(duì)登記的真實(shí)性和準(zhǔn)確性有著較高的要求，以降低登記錯(cuò)誤率、保證登記公信力。

我國《物權(quán)法》第12條的規(guī)定，不僅在形式上要對(duì)提交的材料審查，還要查驗(yàn)這些材料的真實(shí)合法性。我國步入統(tǒng)一登記時(shí)代以來，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》及其實(shí)施細(xì)則所確立的登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要在于對(duì)登記材料和申請(qǐng)登記內(nèi)容一致性的審查，并得到《〈物權(quán)法〉司法解釋（一）》的認(rèn)同，《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》更是從實(shí)際操作層面確立了貌似實(shí)質(zhì)審查的模式，體現(xiàn)出對(duì)登記結(jié)果準(zhǔn)確性和客觀性的嚴(yán)格要求。

從實(shí)然層面看，實(shí)質(zhì)審查所伴隨的高成本、低效率的弊端不容忽視。我國登記實(shí)踐中，也存在諸多影響審查職責(zé)劃定的現(xiàn)實(shí)因素。有學(xué)者指出，實(shí)質(zhì)審查效率較低，對(duì)登記工作人員的素質(zhì)要求很高，而且需要支付較高的費(fèi)用，同時(shí)要對(duì)登記機(jī)構(gòu)建立嚴(yán)格的責(zé)任制度，這些條件在我國還不具備。

一是登記人員問題。隨著我國社會(huì)公眾對(duì)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的不斷重視，交易日漸頻繁、市場日益活躍、權(quán)利變動(dòng)頻仍，不動(dòng)產(chǎn)登記的工作量大幅增加，從事登記的專門人員既在量上顯得相對(duì)不足，且在質(zhì)上尚未做到專業(yè)化、不具備像法官審理民事案件一樣進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的業(yè)務(wù)水平和能力。

二是審查難度問題。實(shí)踐中，造假現(xiàn)象五花八門，不僅申請(qǐng)書上簽字造假、法律文書造假，甚至連“人”都造假，如為證明共有產(chǎn)權(quán)人同意處置該房產(chǎn)，找一個(gè)非常相像的人假冒“妻子”或“丈夫”等，從而給審查工作帶來很多困難。目前登記機(jī)構(gòu)在進(jìn)行審查時(shí)，相關(guān)部門之間的信息還未能完全實(shí)現(xiàn)互通共享，本身也缺乏十分有效的甄別手段，要應(yīng)對(duì)層出不窮的利用虛假材料騙取登記等難題，登記機(jī)構(gòu)已是不堪重負(fù)。

三是登記成本問題。暫不論登記機(jī)構(gòu)不具有法院審查基礎(chǔ)民事法律關(guān)系的司法界限，如果不動(dòng)產(chǎn)登記采取嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)審查，勢必會(huì)大幅增加登記成本，而這與目前我國正在大力推進(jìn)減稅降費(fèi)、優(yōu)化營商環(huán)境等的形勢相違背。并且，由于登記收費(fèi)政策和標(biāo)準(zhǔn)與地方財(cái)政預(yù)算密切相關(guān)，對(duì)于一些只能做到吃飯財(cái)政的地方，推行實(shí)質(zhì)審查所增加的登記成本將難以承受，不動(dòng)產(chǎn)登記工作也將難以持續(xù)進(jìn)行。

四是社會(huì)認(rèn)知問題。我國正處于市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)信用相對(duì)較低，實(shí)質(zhì)審查有利于增強(qiáng)登記公信力，而基于我國國情，公眾普遍認(rèn)可政府登記權(quán)利的法律效力，登記機(jī)構(gòu)審查似乎也應(yīng)趨向于實(shí)質(zhì)審查。

因此，登記機(jī)構(gòu)必須充分利用現(xiàn)有條件，作出最大努力，最大限度地實(shí)現(xiàn)登記簿記載的內(nèi)容與真實(shí)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利保持一致，這才是登記工作取得群眾信任和實(shí)現(xiàn)事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的根本。站在務(wù)實(shí)的角度看，我國登記實(shí)踐的確存在大量問題，提高登記準(zhǔn)確性、增強(qiáng)登記公信力確屬登記制度運(yùn)行的首要任務(wù)，但并不意味著必然要采取實(shí)質(zhì)審查模式，較現(xiàn)實(shí)的做法是兼顧安全與效率價(jià)值，通過一系列措施使登記機(jī)構(gòu)僅承擔(dān)相當(dāng)于或略高于形式審查的工作量。

筆者贊同以法律關(guān)系說為區(qū)分實(shí)質(zhì)審查和形式審查的標(biāo)準(zhǔn)，就《物權(quán)法》第12條及相關(guān)規(guī)定看，我國不動(dòng)產(chǎn)登記的審查模式雖然比較接近于實(shí)質(zhì)審查，但畢竟還不是針對(duì)登記基礎(chǔ)民事法律關(guān)系作出法律判斷，因而我國不動(dòng)產(chǎn)登記在審查模式選擇上還是更加偏向于形式審查，但根據(jù)中國國情又對(duì)登記真實(shí)性有了更高的要求。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)形式審查的模式可以減輕登記機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)和壓力，但并非完全不及于基礎(chǔ)民事法律關(guān)系，只是主要限定在形式審查內(nèi)，而不作出法律層面的價(jià)值判斷，否則就是行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的登記機(jī)構(gòu)對(duì)司法機(jī)關(guān)性質(zhì)的人民法院的職能職責(zé)的“僭越”，因而不具有正當(dāng)性。

從比較法的角度看，雖然登記對(duì)抗主義與登記生效主義的區(qū)別明顯，但是與此密切相關(guān)的登記審查模式并非截然不同。如，法國采取登記對(duì)抗主義和形式審查；德國采取登記生效主義，本應(yīng)接近于實(shí)質(zhì)審查，但通過一系列的分離、替代和簡約，最終登記機(jī)構(gòu)主要審查登記同意和書面材料，基本等同于形式審查；瑞士亦采取登記生效主義，原來也要對(duì)債權(quán)合同進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，但在引入法定公證制度后，使對(duì)合同的審查僅限于是否履行公證形式而不審查合同的具體內(nèi)容，實(shí)際上也相當(dāng)于形式審查。

我國臺(tái)灣地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)交易一般先后簽署私契和公契兩份契約，前者為債權(quán)契約，后者為雙方備齊證件后由代書所簽的物權(quán)契約，登記機(jī)構(gòu)只對(duì)公契進(jìn)行審查，而債權(quán)契約被排除在審查的范圍之外，審查負(fù)擔(dān)得以大大減輕。

可以說，當(dāng)世界各國和地區(qū)通過采用法律規(guī)定的替代、簡約和責(zé)任分流的方式之后，形式審查和實(shí)質(zhì)審查這兩種模式已經(jīng)不再顯得那么涇渭分明。

為了使不動(dòng)產(chǎn)登記兼顧審查的準(zhǔn)確與高效，其路徑則不必完全依賴于登記機(jī)構(gòu)的審查，因而就使得登記審查體系構(gòu)建即成為必要。筆者以為，圍繞登記公信力，可以從三個(gè)層面構(gòu)建登記審查體系。一是微觀的登記審查體系，僅指登記機(jī)構(gòu)的審查，包括收件受理階段和審核登簿階段的登記審查；二是中觀的登記審查體系，以登記機(jī)構(gòu)的審查為核心，輔之以政府部門間信息共享、登記代理和公證等前置審查來實(shí)現(xiàn)的登記審查；三是宏觀的登記審查，在前述中觀的登記審查的基礎(chǔ)上，再加上法院從司法層面終局進(jìn)行的最為深入和全面的審查。

事實(shí)上，只要在微觀或中觀或宏觀層面實(shí)行了一定程度的實(shí)質(zhì)性審查，登記權(quán)利與真實(shí)權(quán)利之間的一致性就具有高度蓋然性，則登記公信力基本上能夠有效體現(xiàn)，因而并不必強(qiáng)求登記機(jī)構(gòu)在微觀層面實(shí)施實(shí)質(zhì)性審查。社會(huì)實(shí)踐中，登記錯(cuò)誤特別是登記審查錯(cuò)誤確實(shí)客觀存在，但隨著登記審查中科學(xué)技術(shù)手段的大量采用，并不是一個(gè)高概率的事件。而如果針對(duì)并非高概率發(fā)生的登記審查錯(cuò)誤的情形，由此大張旗鼓地實(shí)施高成本的實(shí)質(zhì)審查，似乎也顯得不那么理性。

況且，如果上述微觀、中觀兩個(gè)層面采取了一定的實(shí)質(zhì)性審查后，甚或極端地并未在微觀和中觀層面采取任何實(shí)質(zhì)性審查措施，非基于登記機(jī)構(gòu)過錯(cuò)而致登記簿記載仍與真實(shí)權(quán)利不一致的，當(dāng)事人還可以根據(jù)《〈物權(quán)法〉司法解釋（一）》第2條“當(dāng)事人有證據(jù)證明不動(dòng)產(chǎn)登記簿的記載與真實(shí)權(quán)利狀態(tài)不符、其為該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的真實(shí)權(quán)利人，請(qǐng)求確認(rèn)其享有物權(quán)的，應(yīng)予支持”的規(guī)定，對(duì)其認(rèn)為享有真實(shí)權(quán)利的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，申請(qǐng)法院提出確認(rèn)權(quán)利歸屬的民事訴訟。在民事訴訟中，我們常說法律真實(shí)與客觀真實(shí)之間存在辯證關(guān)系，通過不同層面登記審查體系的有效運(yùn)行，特別是還有法院的終局性審查作保障，登記權(quán)利和真實(shí)權(quán)利之間的一致性應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)，進(jìn)而保證不動(dòng)產(chǎn)交易的安全和秩序。

以上文章不代表本官微觀點(diǎn)

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