天門市審計(jì)局  蔣雄才

一、“招標(biāo)控制價(jià)”審計(jì)的含義及產(chǎn)生的背景

“招標(biāo)控制價(jià)”是《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500――2008）中提出的新增術(shù)語，是指招標(biāo)人根據(jù)國家或省級、行業(yè)建設(shè)主管部門頒發(fā)的有關(guān)計(jì)價(jià)依據(jù)和辦法，按設(shè)計(jì)施工圖紙計(jì)算的，對招標(biāo)工程限定的最高工程造價(jià)，是招標(biāo)人在招標(biāo)過程中向投標(biāo)人公示的工程項(xiàng)目總價(jià)格的最高限制標(biāo)準(zhǔn)，是招標(biāo)人期望的價(jià)格，要求投標(biāo)人投標(biāo)報(bào)價(jià)不能超過它，否則為廢標(biāo)。

招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)對工程招標(biāo)控制價(jià)，從技術(shù)的角度，根據(jù)招標(biāo)控制價(jià)編制規(guī)定及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)算編制中的技術(shù)性錯(cuò)誤；從經(jīng)濟(jì)的角度，提出優(yōu)化設(shè)計(jì)的建議供建設(shè)單位參考；從市場的角度，結(jié)合當(dāng)?shù)啬承┦┕ぷ禹?xiàng)目市場價(jià)格的通行做法，提出減少造價(jià)的建議；從管理的角度，提出在項(xiàng)目實(shí)施過程中應(yīng)注意的問題。審計(jì)的結(jié)果作為政府及其建設(shè)單位在招標(biāo)過程中制訂招標(biāo)控制價(jià)的重要參考依據(jù)。

在審計(jì)機(jī)關(guān)先期開展的政府投資項(xiàng)目審計(jì)中是不涉及招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)這一問題的，開展招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)工作是從2008年《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500――2008）施行后開始的，且在少數(shù)地區(qū)探索嘗試，至今只有大約5年左右的時(shí)間。隨著工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范在政府投資項(xiàng)目中的廣泛運(yùn)用，以“控制量，指導(dǎo)價(jià)，競爭費(fèi)”的工程造價(jià)原則在招標(biāo)投標(biāo)中得到了極大的體現(xiàn)。但在政府投資項(xiàng)目結(jié)（決）算審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)一些工程造價(jià)問題與招標(biāo)控制價(jià)有關(guān)，有些不合理甚至不合法增加投資支出的因素因已經(jīng)形成的招標(biāo)控制價(jià)而無法挽回，也很難追回，而且加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。于是各地審計(jì)機(jī)關(guān)開始了招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)的嘗試，在摸索中前行，在前行中創(chuàng)新，形成了如今蔚然成風(fēng)的招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)。

二、“招標(biāo)控制價(jià)”審計(jì)的現(xiàn)實(shí)問題

由于招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)是隨著工程建設(shè)的實(shí)踐發(fā)展而產(chǎn)生的，是最近幾年而出現(xiàn)的新生事物，招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)形式豐富和發(fā)展了政府投資審計(jì)理論與實(shí)踐，但總體上來說還不成熟，還存在許多理論與實(shí)踐問題，主要包括：

（一）審計(jì)法律依據(jù)不足。

法無禁止即可為，法無授權(quán)即禁止。這是兩個(gè)意思完全相反的法律諺語。對私權(quán)力來說，“法無禁止即可為”；對公權(quán)力來說，“法無授權(quán)即禁止”。作為一個(gè)公民，他不但可以大膽地運(yùn)用自己的權(quán)力(法無禁止即可為、自由)，還可以勇敢地監(jiān)督政府(法無授權(quán)即禁止)。對政府而言，不但要謹(jǐn)慎運(yùn)用手中每一份權(quán)力(法無授權(quán)即禁止)，還必須尊重公民每一份權(quán)利(法無禁止即可為)。兩者是相輔相成的。作為行使公權(quán)力的審計(jì)機(jī)關(guān)，在開展審計(jì)的過程中必須知法、守法、依法，才能最大限度地履行國家賦于的職責(zé)、防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

審計(jì)機(jī)關(guān)開展的政府投資項(xiàng)目審計(jì)的法律依據(jù)是《審計(jì)法》第二十二條“審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”和《審計(jì)法實(shí)施條例》第二十條關(guān)于“……。審計(jì)機(jī)關(guān)對前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項(xiàng)工程結(jié)算、項(xiàng)目竣工決算，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督;對前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，可以對直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、供貨等單位取得建設(shè)項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)調(diào)查”，上述規(guī)定中，都強(qiáng)調(diào)了政府投資項(xiàng)目的審計(jì)重點(diǎn)是預(yù)算執(zhí)行情況和工程決（結(jié)）算，并沒有關(guān)于對建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算編制或招標(biāo)控制價(jià)進(jìn)行審計(jì)的規(guī)定，也沒有對預(yù)算編制單位進(jìn)行審計(jì)調(diào)查的規(guī)定。

同時(shí)在實(shí)際的審計(jì)中，從各方媒體的報(bào)道來看，招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)更多的是在縣市一級的審計(jì)機(jī)關(guān)開展，大多都是以地方政府的名義出臺相關(guān)的辦法規(guī)定作為法理依據(jù)，而尚未看到關(guān)于省級審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)署開展招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)的相關(guān)報(bào)道。

（二）難以有效控制最終結(jié)算造價(jià)。

開展招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)的一個(gè)很重要的目的就是希望通過對工程招標(biāo)控制價(jià)的審計(jì)，達(dá)到合理確定工程量、價(jià)，節(jié)約財(cái)政資金，而從有些項(xiàng)目的最終效果來看，并未真正達(dá)到目的。在控制工程造價(jià)的整個(gè)過程中，招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，而且可以不客氣的說，是作用最小的一個(gè)環(huán)節(jié)。

根據(jù)工程建設(shè)的特點(diǎn)而言，投資控制的重點(diǎn)應(yīng)該是投資決策和設(shè)計(jì)階段，設(shè)計(jì)階段的工作決定了整個(gè)工程最終造價(jià)的70%，而我國長期以來普遍忽視工程建設(shè)項(xiàng)目前期投資決策階段和設(shè)計(jì)階段的投資管理和控制，在投資決策方面對可研工作沒有足夠的重視，花費(fèi)的代價(jià)和投入的技術(shù)力量不足，在設(shè)計(jì)階段沒有采取應(yīng)有的措施促使設(shè)計(jì)單位去精心設(shè)計(jì)和限額設(shè)計(jì)，沒有去優(yōu)選設(shè)計(jì)方案，在設(shè)計(jì)費(fèi)用上錙銖必較，往往是把投資管理的重點(diǎn)放在工程的施工階段，這樣做盡管也能取得一定效果，但實(shí)際上是丟了西瓜撿了芝麻。在招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)階段，由于設(shè)計(jì)已經(jīng)定型，招標(biāo)控制價(jià)的審計(jì)更多關(guān)注是工程的預(yù)算編制是否合理合規(guī)，審計(jì)的效果已經(jīng)是大打折扣了。

招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)之后的合同簽訂，由于政府投資項(xiàng)目的業(yè)主大部分是一次性業(yè)主，建筑管理知識相對缺乏，合同意識淡薄，導(dǎo)致施工合同簽訂不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范，合同約定條款更多傾向于施工單位。發(fā)生糾紛時(shí)，往往吃虧的還是政府部門。

在施工過程中，設(shè)計(jì)變更隨意、施工簽證不規(guī)范，也影響了招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)的效果。招投標(biāo)過程中，很多施工單位往往采取低價(jià)中標(biāo)的策略，中標(biāo)后在施工過程中利用設(shè)計(jì)變更、施工簽證、隱蔽工程簽證等方面大做文章，在簽證上巧立名目，弄虛作假，以少報(bào)多，蒙哄欺騙。對于那些手續(xù)完備、程序合法、事后難以查證的隱蔽工程等簽證，審計(jì)機(jī)關(guān)在結(jié)（算）審計(jì)時(shí)很難糾正。

（三）審計(jì)機(jī)關(guān)人手不夠，工程審計(jì)人員素質(zhì)參差不齊，招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)很大。

目前，許多縣市審計(jì)機(jī)關(guān)政府工程審計(jì)人員嚴(yán)重不足，具備審計(jì)、工程造價(jià)、招投標(biāo)、合同管理等方面的知識的人才就更少了。而從招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)的實(shí)踐來看，由于多種原因，招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)工作任務(wù)的安排具有零時(shí)性、突擊性、不確定性的特點(diǎn)，建設(shè)單位從提出招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)到審計(jì)機(jī)關(guān)提供招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)結(jié)果，這期間一般只有10天左右的時(shí)間，而且一般要求在開標(biāo)前3至5天提供審計(jì)結(jié)果。而在近幾年政府投資項(xiàng)目不斷加大的背景下（以筆者所在縣級市為例，2012年政府投資項(xiàng)目近200個(gè)），對所有政府投資項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)基本上說是不可能。

因此在實(shí)際的招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)過程中，大多縣市審計(jì)機(jī)關(guān)要么是將項(xiàng)目委托給工程造價(jià)事務(wù)所審計(jì)，要么是聘請有資質(zhì)的工程造價(jià)人員審計(jì)，最后由審計(jì)機(jī)關(guān)出具招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)結(jié)果報(bào)告，審計(jì)質(zhì)量難以保證。（摘自湖北審計(jì)網(wǎng)）