《中華人民共和國物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。在經(jīng)過2004年修正之后

　《中華人民共和國物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！痹诮?jīng)過2004年修正之后，1982年憲法第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡谑龡l規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這樣，政府對土地或私有財產(chǎn)的征收或征用似乎必須以“公共利益”的目的；只有“為了公共利益的需要”，政府才能合憲地征用財產(chǎn)。然而，什么是公共利益呢？我國立法界和理論界迄今尚無統(tǒng)一的界定。

　　在實踐過程中，“公共利益”卻是一個極難界定的概念。近年來，隨著城市改造和農(nóng)村轉(zhuǎn)型步伐的加快，土地征收和房屋拆遷成為頻繁引發(fā)中國社會沖突的源泉。在征收過程中，政府或開發(fā)商的目的是不是符合“公共利益”，無論在理論上還是實踐上都產(chǎn)生了巨大的困惑。如果拆遷的目的是危房改造，征收顯然符合“公共利益”；但如果拆遷的目的是商業(yè)開發(fā)，又如何認(rèn)定呢？如果為了退耕還林而征收土地顯然符合“公共利益”，為了工業(yè)建設(shè)而征地又如何呢？

　　公共利益作為一個高度抽象、易生歧義和弊端的概念，如果不嚴(yán)格限定，極易出現(xiàn)濫用現(xiàn)象。對公共利益的界定，可謂仁者見仁，智者見智。我們認(rèn)為社會公共利益就是社會中的非特定的絕大多數(shù)人的共同利益。它除了“諸如世界和平、教育、清潔空氣、某種合理的交通控制”等利益之外，凡涉及絕大多數(shù)人利益的都應(yīng)該屬于公共利益的范疇，如：國防建設(shè)事業(yè)、交通事業(yè)、水利事業(yè)、教育與慈善事業(yè)、國家機(jī)關(guān)辦公建設(shè)事業(yè)、公用事業(yè)以及其他由國家機(jī)關(guān)直接興辦的事業(yè)。我們認(rèn)為在界定公共利益時應(yīng)該注意以下方面：

　　1、受益人的非特定性。

　　公共利益的受益人應(yīng)當(dāng)是不特定的多數(shù)人。公共利益中“公共”應(yīng)當(dāng)是一個開放的群體，而不是特定的群體。例如環(huán)境保護(hù)的受益者是不特定的，受益群體是開放的，不是封閉的。如果受益人是特定的，屬于私法范圍。如在某一塊地上建一個大型游樂場，其直接受益者是游樂場業(yè)主和經(jīng)營者，是特定的，因此不是公共利益。也許有人說，建游樂場方便群眾游樂，游客也受益，而游客也是不特定的，為什么建游樂場就不是公共利益呢？因為游客和游樂場經(jīng)營者的關(guān)系是普通民事關(guān)系，游客對游樂場的使用也是民事法律行為，可以也應(yīng)當(dāng)通過私法調(diào)整。這同公眾使用公共基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)是不同的。如果修建的是一個免費(fèi)公園，受益的是所有可能到公園的居民，受益者是不特定的，公園的經(jīng)營者是受政府的委托管理城市基礎(chǔ)設(shè)施，為所有的游客免費(fèi)提供休息、娛樂的場所，并不從游客身上獲取任何利益，雙方并不發(fā)生等價交換的民事關(guān)系，建公園就是公共利益。

2、范圍的法定性

　　公共利益是能讓許多不特定的人受益的利益，其范圍過于寬泛而不具有可操作性，難以避免公共利益的濫用。為了防止公共利益范圍不適當(dāng)?shù)財U(kuò)大到不必要的領(lǐng)域，界定公共利益范圍的權(quán)力只能到國家法律為止，其他法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件都不應(yīng)當(dāng)被授予解釋公共利益具體范圍的權(quán)力。只有在法律明確規(guī)定范圍內(nèi)的“公共利益”才是合法的公共利益。因此必須要通過法律明確規(guī)定公共利益的具體范圍，國家可以通過修改《立法法》，對解釋“公共利益”具體范圍的權(quán)力作出規(guī)定。

　　3、外延的相對性。

　　公共利益的外延是隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展而發(fā)展，不是一成不變的。傳統(tǒng)的公共利益重點(diǎn)是國家安全、抗擊自然災(zāi)害和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，關(guān)于國防建設(shè)、軍事行動、防災(zāi)減災(zāi)、市政建設(shè)、公共基礎(chǔ)教育等工作必然成為公共利益的重要內(nèi)容。但隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，人們在滿足上述利益要求的前提下，又有新的共同利益要求。最重要的例如可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、殘疾人保障等，因關(guān)系廣大人民群眾的切身利益，被提到各級政府工作的重要議事日程。

　　由于自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，一個國家的不同地區(qū)，其“公共利益”的外延也會有所區(qū)別。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，刺激和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)生存狀況的改變也是公共利益的需要。在生存都不能保證的時候，怎么去可持續(xù)發(fā)展，談發(fā)展也不現(xiàn)實。在北方干旱地區(qū)，水是重要的公共利益，有序的引江濟(jì)黃也是公共利益的需要。

　　4、內(nèi)容的非營利性。

　　公共利益的內(nèi)容具有公共性，許多國家對于公共利益之“公共性”的理解都日益寬泛，凡國家建設(shè)需要、符合一般性社會利益的事業(yè)，都被認(rèn)為具有公共性，如國民健康、教育、公共設(shè)施、公共交通、公共福利、文物保護(hù)等公共事業(yè)發(fā)展的需要。公共利益需求往往無法通過市場選擇機(jī)制得到滿足，需要通過運(yùn)用公共權(quán)力為全社會提供普遍的公益性服務(wù)。公共利益內(nèi)容的公共性決定了其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有非營利性，經(jīng)營者不得通過該項目獲取額外的利益。

　　5、程序的正當(dāng)性。

　　以公共利益為由采取強(qiáng)制規(guī)劃、征收、征用等特殊行政措施，會嚴(yán)重影響到公民的基本權(quán)利，必須做到?jīng)Q策和執(zhí)行全過程的公開透明，依法保障行政相對人的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)、參與決策權(quán)等程序權(quán)利的有效行使。如果在對土地、財產(chǎn)征收征用措施的必要性、公益性及其補(bǔ)償?shù)墓叫缘陌l(fā)生疑問時，利害相關(guān)的民眾卻不能表達(dá)意愿、協(xié)商條件、參與決策，這顯然不符合程序公正和參與民主的要求。公共利益侵蝕公民個體利益的實質(zhì)是政府公權(quán)力對民眾私權(quán)利的侵犯，正是一些地方行政權(quán)力的濫用導(dǎo)致了公共利益被濫用。在不少地方，民眾缺乏溝通、制約政府的渠道，而個體利益缺乏表達(dá)與救濟(jì)的機(jī)制。表現(xiàn)在拆遷行為中，何時拆遷、怎么補(bǔ)償、如何安置等，都是拆遷方說了算。對于政府和拆遷單位定下的方案，被拆遷戶只能被動地接受。由于雙方地位懸殊，不少拆遷合同不僅是不平等的，還是霸王協(xié)議。由于缺乏有效制約，一些地方政府才會屢屢越位，濫用行政權(quán)力為開發(fā)商服務(wù)。

　現(xiàn)實中，盜用“公共利益”之名行“商業(yè)拆遷”之實的事例屢見不鮮，嚴(yán)重地侵犯了當(dāng)事人合法權(quán)益，損害了人民政府的形象，破壞了干群關(guān)系，在個別地區(qū)，土地征收征用、城市房屋拆遷，已成了影響當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定的重要因素之一，是一種不和諧因素，影響了和諧社會的進(jìn)程。對“公共利益”概念加以明確界定，能夠維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)法治建設(shè)和和諧社會的進(jìn)程。

　　李潁林