隨著歐盟成員國越來越多地將決策權(quán)交給歐盟，其權(quán)力正穩(wěn)步擴(kuò)大，而很多從事國際經(jīng)貿(mào)或國際政治的人士對歐盟的基本運(yùn)作機(jī)制還缺乏基本的了解。那么歐盟的各機(jī)構(gòu)是如何運(yùn)作的呢？

二戰(zhàn)結(jié)束以來，歐洲各國一直在為實(shí)現(xiàn)和平與經(jīng)濟(jì)增長尋求加強(qiáng)歐盟一體化程度。近年來隨著成員國越來越多地將決策權(quán)交給歐盟，歐盟機(jī)構(gòu)的權(quán)威正穩(wěn)步加強(qiáng)。但是從2008年全球金融危機(jī)，到前所未有的非洲和中東移民問題，再到英國脫歐，歐盟一直面臨重重危機(jī)。

當(dāng)今歐盟是世界舞臺上的強(qiáng)大參與者，但其機(jī)構(gòu)復(fù)雜眾多，常常令人困惑。下面就將詳細(xì)介紹歐盟的主要機(jī)構(gòu)以及他們的運(yùn)作方式。

一、歐盟的主要機(jī)構(gòu)

20世紀(jì)50年代歐洲一體化開始形成，現(xiàn)在的歐盟于1992年《馬斯特里赫特條約》簽訂后成立。2007《里斯本條約》條約簽訂（又稱《改革條約》），歐盟才獲得了現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)和權(quán)力。根據(jù)這些條約，歐盟28個成員國同意集中主權(quán)，同時將許多決策權(quán)授予歐盟。

根據(jù)行政、立法、司法和財務(wù)職能，歐盟大致分為七個官方機(jī)構(gòu)。

1、歐洲理事會。歐洲理事會是歐盟最高政治領(lǐng)導(dǎo)人集團(tuán)，由每個成員國的總統(tǒng)或總理組成。理事會首腦會議用于確定歐盟的大致發(fā)展方向，解決緊迫的高級別問題。理事會主席由成員國選舉得出，每屆最長任期兩年半。

2、歐盟委員會。歐盟委員會是歐盟的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，擁有最多的日常權(quán)力。委員會負(fù)責(zé)法律提案、預(yù)算管理、決策執(zhí)行和法規(guī)頒布，并在世界各峰會、談判和國際組織中代表歐盟。委員會成員由歐盟理事會任命，并由歐洲議會批準(zhǔn)。

3、歐洲議會。歐洲議會是唯一通過直接選舉產(chǎn)生的歐盟機(jī)構(gòu)，其成員由每個成員國人民選舉的代表組成。與傳統(tǒng)的立法機(jī)構(gòu)不同，歐洲議會不能提出立法動議，但如果一項法律未能得到議會批準(zhǔn)就無法獲得通過。議會還負(fù)責(zé)談判和批準(zhǔn)歐盟預(yù)算，并監(jiān)督歐盟委員會。

4、歐盟理事會。為防混淆歐盟理事會也稱為部長理事會，是歐盟的第二個立法機(jī)構(gòu)，一項法律也需要該機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)才能獲得通過。根據(jù)政策領(lǐng)域不同，該委員會由所有歐盟成員國政府部長組成。例如，所有歐盟成員國的外長組成一個集團(tuán)，所有農(nóng)業(yè)部長組成另一集團(tuán)，以此類推。

5、歐洲聯(lián)盟法院。歐洲聯(lián)盟法院（CJEU，簡稱歐盟法院）是歐盟最高司法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)解釋歐盟法律和解決爭端。歐盟法院由歐洲法院和歐盟普通法院組成，前者為各國家法院闡明歐盟法律，以及有關(guān)成員國違規(guī)行為的規(guī)定，后者負(fù)責(zé)審理個人和組織針對歐盟各機(jī)構(gòu)提起的各種案件。

6、歐洲中央銀行。歐洲中央銀行（ECB）負(fù)責(zé)為使用歐元并實(shí)施歐盟貨幣政策的19個國家管理歐元，同時幫助規(guī)范歐盟銀行系統(tǒng)。2009年起，歐洲債務(wù)危機(jī)席卷歐洲大陸，歐洲央行行長馬里奧·德拉吉（Mario Draghi）承諾歐洲央行將作為最后的貸款手段向陷入困境的歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)體提供援助，該做法曾引起巨大爭議。

7、歐洲審計院。歐洲審計院（ECA）負(fù)責(zé)審核歐盟預(yù)算，檢查資金是否得到恰當(dāng)使用，并向歐洲議會、委員會和各國政府報告所有欺詐行為。

這些機(jī)構(gòu)的辦事處遍布?xì)W盟各地，總部分別設(shè)在布魯塞爾、法蘭克福、盧森堡和斯特拉斯堡。

二、各機(jī)構(gòu)間的相互關(guān)系

這些歐盟機(jī)構(gòu)織成了一張復(fù)雜的權(quán)力網(wǎng)并相互進(jìn)行監(jiān)督。

這些機(jī)構(gòu)通過選舉以兩種基本方式獲得民主合法性：第一，歐洲理事會確定歐盟的總體政治方向，它由民主選舉產(chǎn)生的國家領(lǐng)導(dǎo)人組成。第二，歐洲議會由被稱為歐洲議會成員（MEP）的代表們組成，這些代表由各歐盟成員國的公民直接選舉產(chǎn)生。

歐洲理事會和歐洲議會共同決定歐盟委員會的組成，由理事會提名委員會成員，并且必須獲得議會批準(zhǔn)。歐盟委員會擁有提議歐盟法律和財政支出的唯一權(quán)力，但所有歐盟立法都需要同時得到歐洲議會和部長理事會的批準(zhǔn)。

三、歐洲議會的權(quán)利

雖然歐洲議會不能啟動立法，但未經(jīng)議會批準(zhǔn)，歐盟法律也無法獲得通過。歐洲議會就包括財政預(yù)算在內(nèi)的各項法律與歐盟委員會和部長理事會進(jìn)行協(xié)商，這被稱為共同決定機(jī)制。

此外，包括貿(mào)易協(xié)定在內(nèi)的國際協(xié)議也需要?dú)W洲議會簽署。議會主席由議會選舉產(chǎn)生，法律也必須由議會主席簽字才能獲得通過。

歐洲議會還擁有許多其他權(quán)力。議會有權(quán)批準(zhǔn)歐盟委員會成員，這意味著議會選舉在確定歐盟政策方向方面擁有更大影響力。議會也有權(quán)迫使委員會辭職，但這種情況還從未發(fā)生過，只是在1999年，當(dāng)時在議會采取行動之前委員會因腐敗丑聞而集體辭職。

四、歐盟委員會職能

歐盟委員會作為歐盟的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)歐盟的日常事務(wù)。

歐盟委員會的任務(wù)是起草立法文件和歐盟預(yù)算。委員會將這些提案提交給歐洲議會和部長理事會，并與他們進(jìn)行協(xié)商，直至提案獲得這兩個機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。

歐盟委員會還負(fù)責(zé)通過對成員國的監(jiān)督或者通過歐盟數(shù)十個機(jī)構(gòu)之一，確保歐盟法律的實(shí)施和預(yù)算的恰當(dāng)分配。

歐盟委員會的其他職責(zé)還包括在國際組織中代表歐盟，促進(jìn)實(shí)施歐盟的外交政策以及領(lǐng)導(dǎo)貿(mào)易談判。委員會還通過向歐盟法院提起法律訴訟來幫助執(zhí)行歐盟條約。

五、歐盟法律覆蓋范圍

歐盟成員國在不同領(lǐng)域賦予歐盟不同權(quán)力級別，稱為領(lǐng)域權(quán)利（competencies）：

1. 專有領(lǐng)域，指只有歐盟而非各國政府才能通過相關(guān)法律的領(lǐng)域。這其中包括歐盟的許多核心活動，例如關(guān)稅同盟、商業(yè)競爭規(guī)則、貿(mào)易協(xié)定，以及歐元區(qū)國家的貨幣政策。

2. 共享領(lǐng)域，是指各國政府可以進(jìn)行立法，但前提是歐盟尚未制定相關(guān)法律的領(lǐng)域。該權(quán)利適用于提供商品、服務(wù)、人員和資本自由流動的單一市場，還適用于農(nóng)業(yè)、區(qū)域發(fā)展支出、運(yùn)輸、能源、環(huán)境和消費(fèi)者保護(hù)、公共衛(wèi)生以及研究和技術(shù)領(lǐng)域。

3. 輔助領(lǐng)域，指歐盟只能對成員國已經(jīng)開展的活動提供支持的領(lǐng)域，包括文化、教育、體育和許多社會政策。

六、歐盟如何執(zhí)行其外交政策

作為歐盟的外交政策，《共同外交與安全政策》（CFSP）主要涉及外交、安全和國防合作。

歐盟各國政府通過歐洲理事會和部長理事會制定歐盟高級別政策方向。CFSP決策必須是各成員一致同意的，但各成員國仍然可以自由制定自己的外交政策。這一政策也引發(fā)了批評，批評者認(rèn)為成員國之間的分歧往往會破壞歐盟提出共同立場的能力。

歐盟委員會的職責(zé)之一是執(zhí)行CFSP， 由歐盟外交事務(wù)和安全政策高級代表履行該職責(zé)（該職位的非正式名稱為歐盟外交部長）。該職位由《里斯本條約》創(chuàng)立，旨在加強(qiáng)和集中歐盟外交能力。

該條約還設(shè)立了歐盟外交服務(wù)機(jī)構(gòu)，即歐洲對外行動服務(wù)局。它由歐盟委員會管理，從歐盟各機(jī)構(gòu)招納工作人員，并在140多個國家開展業(yè)務(wù)。

近年來，歐盟外交政策的統(tǒng)一性一再經(jīng)受考驗(yàn)。歐盟在談判包括《巴黎氣候協(xié)議》和《伊朗核協(xié)議》在內(nèi)的國際協(xié)議方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用，兩項協(xié)議均于2015年完成談判。2016年，歐盟與土耳其達(dá)成限制難民入境協(xié)議，但移民政策使歐盟成員間產(chǎn)生巨大分歧，并導(dǎo)致英國投票決定退出歐盟。在利比亞、敘利亞和烏克蘭等主要沖突地區(qū)，歐盟一直在努力制定共同政策。自2014年俄羅斯吞并克里米亞地區(qū)以來，歐盟一直對俄羅斯實(shí)施制裁，但歐盟成員國就與俄羅斯在能源和其他領(lǐng)域進(jìn)行密切合作方面再次產(chǎn)生分歧。

七、歐盟如何實(shí)施貿(mào)易談判

歐盟的共同商業(yè)政策與歐盟外交部門不同，它通過歐盟貿(mào)易委員會執(zhí)行貿(mào)易政策。與其他外交政策事務(wù)不同，在貿(mào)易政策方面，各國政府同意將所有決策權(quán)轉(zhuǎn)交給歐盟。

歐盟的關(guān)稅聯(lián)盟為整個歐盟設(shè)定了單一的對外關(guān)稅，其單一市場則對所有進(jìn)入歐盟的商品和服務(wù)一視同仁，因此歐盟需要統(tǒng)一的貿(mào)易政策，同時歐盟在貿(mào)易談判和WTO中作為一個整體進(jìn)行活動。

達(dá)成一項貿(mào)易協(xié)定需要大多數(shù)歐盟機(jī)構(gòu)共同參與。

• 首先，各國政府必須通過歐洲理事會和部長理事會同意授權(quán)歐盟委員會與特定合作伙伴進(jìn)行談判。

• 此后歐盟貿(mào)易專員牽頭談判協(xié)議。

• 像所有其他立法提案一樣，貿(mào)易協(xié)定在簽署之前，必須得到歐洲議會和部長理事會的批準(zhǔn)。

最后，如果貿(mào)易協(xié)議涵蓋范圍特別廣泛，則可能需要得到各歐盟成員國的單獨(dú)批準(zhǔn)?！稓W盟加拿大全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》（CETA）就是例子。該協(xié)定于2016年簽署，但尚未完全生效，因?yàn)槠駷橹挂獯罄跃芙^簽署該協(xié)議。

八、是否存在歐盟軍隊

歐盟國家在執(zhí)行軍事任務(wù)時通力合作，但各國軍隊在自愿基礎(chǔ)上執(zhí)行具體任務(wù)，并沒有獨(dú)立于成員國軍隊的歐盟軍隊。

歐盟根據(jù)《共同安全與防務(wù)政策》（CSDP）執(zhí)行安全任務(wù)，CSDP并非由歐盟委員會執(zhí)行，而是在歐盟外交部長領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)行。CSDP同時涉及軍事和民事工作，涵蓋內(nèi)容包括警察培訓(xùn)項目、維和任務(wù)、反海盜和救援任務(wù)等。歐盟目前的主要軍事行動任務(wù)都在非洲，包括馬里、尼日爾、南蘇丹和非洲之角。

盡管如此，歐盟在軍事行動方面也存在一定問題，那就是它與北大西洋公約組織（NATO，簡稱北約）軍事聯(lián)盟之間的關(guān)系，因?yàn)楸奔s成員國與歐盟成員國有重疊部分?！独锼贡緱l約》承認(rèn)北約是歐洲集體防御的主要手段，并明確指出歐盟將發(fā)揮支持作用。但在實(shí)踐當(dāng)中，包括美國政策制定者在內(nèi)的許多人士都擔(dān)心這種安排會導(dǎo)致重復(fù)工作，使歐洲防務(wù)變得更加復(fù)雜化。

九、歐盟財政預(yù)算規(guī)模

根據(jù)歐盟委員會最近一次公布的全年會計報告，2017年歐盟財政預(yù)算略高于1500億美元。

• 其中的最大部分用于農(nóng)業(yè)項目，約占整體預(yù)算的40％。其中最大的支出為直接支付給農(nóng)民的費(fèi)用以及用于支持漁業(yè)、森林和農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的費(fèi)用。

• 第二大部分用于經(jīng)濟(jì)、社會和地域融合，旨在幫助歐盟欠發(fā)達(dá)國家迎頭趕上，規(guī)模約占整體預(yù)算的25％。這些支出包括對小型企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、就業(yè)計劃和低碳能源的投資和技術(shù)援助。

• 提升競爭力的相關(guān)支出約占總預(yù)算的15％，涉及歐盟范圍內(nèi)的研發(fā)、能源、交通和電信項目。

• 全球歐洲項目包含歐盟的外交政策行動，而安全和公民權(quán)利主要側(cè)重于移民和執(zhí)法項目。

雖然每年歐盟預(yù)算須由歐盟委員會、歐洲議會和部長理事會重新協(xié)商決定，但必須符合提前商定的預(yù)算框架。預(yù)算框架設(shè)定總支出上限，時間跨度通常為七年以上。目前的預(yù)算框架時間跨度為2014至2020年。

歐盟預(yù)算必須保持平衡，因?yàn)闅W盟沒有權(quán)力花費(fèi)額外資金。歐盟幾乎所有的財政收入都來自成員國，這些成員國根據(jù)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同而做出不同貢獻(xiàn)。許多欠發(fā)達(dá)國家是凈受益者，因?yàn)樗麄儷@得的歐盟資金多于他們支付的資金。

2017年，波蘭是歐盟最大的凈受益者，其獲得的資金較其支付金額高出近100億美元，其次是希臘和羅馬尼亞，各收益近40億美元。

十、歐盟其他組織機(jī)構(gòu)

除了上述歐盟的七個官方機(jī)構(gòu)外，歐盟還擁有數(shù)十個其他組織，包括不同機(jī)構(gòu)、委員會、辦事處、基金會、學(xué)校和銀行。通常這些組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施研究項目，提出建議，執(zhí)行管理任務(wù)或幫助實(shí)施歐盟政策。

還有一些政治和經(jīng)濟(jì)計劃只包括個別歐盟國家：

• 申根地區(qū)包括已經(jīng)同意取消國家間所有邊境管制并加強(qiáng)執(zhí)法合作的國家。其成員包含四個非歐盟國家：冰島、列支敦士登、挪威和瑞士，同時有六個歐盟國家不參加該計劃。

• 歐元區(qū)由28個歐盟成員國中的19個使用歐元作為共同貨幣的國家組成。他們的貨幣政策受歐洲中央銀行管控，同時歐洲央行負(fù)責(zé)發(fā)行和管理歐元。法律要求歐盟其他國家在未來某個時候加入歐元區(qū)，但丹麥和英國擁有永久豁免權(quán)。

• 歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEA）是一項1994年的協(xié)議，該協(xié)議將歐盟單一市場擴(kuò)展到三個非歐盟國家：冰島、列支敦士登和挪威。這三個國家加上瑞士組成了歐洲自由貿(mào)易協(xié)會（EFTA），是一個獨(dú)立的自由貿(mào)易區(qū)。

最后，還有一些在歐洲運(yùn)營或總部設(shè)在歐洲的其他幾個機(jī)構(gòu)，它們往往被誤認(rèn)為是歐盟機(jī)構(gòu)。

• 歐洲委員會是總部設(shè)在法國的國際組織，其任務(wù)是促進(jìn)歐洲的民主和人權(quán)。它擁有47個成員國，其中包括許多非歐盟國家，如俄羅斯和土耳其。

• 歐洲人權(quán)法院作為歐洲委員會的一部分，其任務(wù)是執(zhí)行《歐洲人權(quán)公約》，這是一項關(guān)于公民權(quán)利和政治權(quán)利的國際協(xié)定，于1953年生效。

• 歐洲安全與合作組織（OSCE）是一個國際組織，其成員包括許多歐洲國家，俄羅斯和其他前蘇聯(lián)國家，以及美國和加拿大。該組織形成于冷戰(zhàn)期間，其任務(wù)是加強(qiáng)東西方在軍備控制、沖突管理、執(zhí)法和其他安全問題上的合作。

• 國際刑警組織由來自194個國家的警察機(jī)構(gòu)組成，總部設(shè)在法國。該組織起源于大多數(shù)歐洲國家先前的合作執(zhí)法行動，但目前其職權(quán)范圍遍布全球。