作者：趙福剛， 沈陽輝山經(jīng)濟(jì)發(fā)展集團(tuán)有限公司

來源：PPP產(chǎn)業(yè)大講堂（PPPCYDJT）

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摘要：ABO模式是指授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營（Operate）。通俗概況，就是地方政府通過授權(quán)相關(guān)企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主單位，由其完成對政府項(xiàng)目提供全產(chǎn)業(yè)鏈整體服務(wù)的形式。目前，ABO模式主要應(yīng)用在地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的一體化管理等方面。ABO模式已被財(cái)政部、發(fā)改委等部門默許。那么，ABO模式對于正處于轉(zhuǎn)型期的城投公司來講，有何幫助呢？本文將和大家一起商討這個(gè)話題。

01、ABO模式簡介及起源

2016年4月，北京市交通委代表北京市政府與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡稱北京城投）正式簽署了《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》。該協(xié)議首次提出采用授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營（Operate）的ABO模式，即由北京市政府授權(quán)北京城投對北京全市的軌道交通系統(tǒng)提供從資金籌集、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營管理的一體化全過程服務(wù)。而北京市政府根據(jù)協(xié)議約定對被北京城投進(jìn)行績效考核及支付相關(guān)服務(wù)費(fèi)用。在筆者看來，ABO模式類似公對公合作，政府并不對項(xiàng)目具體模式加以限制，被授權(quán)單位既可以申請貸款，也可以用自有資金進(jìn)行運(yùn)營管理，擁有充分的自主操作權(quán)。

02、ABO對城投公司轉(zhuǎn)型的幫助

出臺(tái)PPP模式的初衷，是中央政府想通過充分利用社會(huì)資本參與到地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。而目前的實(shí)際情況是，PPP工作開展得不溫不火。作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、盤活市場、謀求轉(zhuǎn)型的城投公司來講，參與PPP項(xiàng)目阻礙重重。

困難一：審計(jì)與財(cái)政的部分觀點(diǎn)不統(tǒng)一。根據(jù)以往對PPP項(xiàng)目的審計(jì)案例，審計(jì)部門對PPP工作的中部分內(nèi)容與財(cái)政的理解有些分歧。比如運(yùn)營模塊，根據(jù)審計(jì)觀點(diǎn)，運(yùn)營就是生產(chǎn)或經(jīng)營的具體行為或行動(dòng)。比如對于市政道路的PPP項(xiàng)目，如果涉及運(yùn)營的具體內(nèi)容是管理養(yǎng)護(hù)，則很有可能被認(rèn)定為違規(guī)。

困難二：無法參與本級政府PPP項(xiàng)目。根據(jù)財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號）及《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號）文件要求，非本級政府所屬的國有企業(yè)、本級政府所屬的非融資平臺(tái)公司（退出銀保監(jiān)會(huì)名單）、主要股東非本級融資平臺(tái)的企業(yè)，可作為合格社會(huì)資本方。而本級政府所屬的各類融資平臺(tái)公司及融資平臺(tái)公司控股的、或構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響國有企業(yè)的社會(huì)資本方，是禁止參與本級政府PPP項(xiàng)目。

困難三：越來越嚴(yán)的“兩評指標(biāo)”。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈物有所值評價(jià)指引（試行）〉的通知》（財(cái)金〔2015〕167號）、《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引〉的通知》（財(cái)金〔2015〕21號）文件要求，都對政府財(cái)政提出了嚴(yán)格要求。

而根據(jù)最新的“財(cái)金10號”文件規(guī)定，對財(cái)政支出責(zé)任設(shè)置三條紅線：財(cái)政支出責(zé)任占比超過5％的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目；對財(cái)政支出責(zé)任占比超過7％的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示；對超過10％的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫。

4月10號晚間，華夏幸福發(fā)布西安長安硬科技城項(xiàng)目中標(biāo)公告。根據(jù)筆者查閱項(xiàng)目財(cái)承報(bào)告發(fā)現(xiàn)，本項(xiàng)目財(cái)政支出義務(wù)與已有PPP項(xiàng)目財(cái)政支出義務(wù)合計(jì)占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的比例最大數(shù)為7.08%，而政府性基金支出則為100%。至于本項(xiàng)目是否違背10號文的“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼支出”規(guī)定，我們不得而知。我們知道的是，連華夏幸福基業(yè)這種體量的公司都無法有效規(guī)避政策壁壘，普通的城投公司又能如何自處呢？

困難四：退平臺(tái)工作程序繁冗。根據(jù)《財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）文件要求，城投公司要參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，都要遵循“退平臺(tái)--發(fā)聲明--變身份”這一工作程序。三個(gè)步驟看似簡單，實(shí)則復(fù)雜。首先需要聯(lián)系協(xié)調(diào)公司最大債權(quán)行，由其牽頭負(fù)責(zé)上報(bào)材料，而最終結(jié)果需要總行來審核。如果再有其他債權(quán)行的存在，相關(guān)工作程度還需重復(fù)一遍。這一過程的時(shí)間程本根本無法控制，工作難度可想而知，大大影響了城投公司參與PPP工作的積極性。

03、ABO模式對城投發(fā)展的意義

首先，ABO模式作為廣義上的PPP，可以引導(dǎo)城投公司有效規(guī)避PPP模式嚴(yán)格的政策標(biāo)準(zhǔn)。一是參與ABO的城投公司可以僅僅擔(dān)任政府項(xiàng)目的投資方，而不是具體的操作方；二是參與ABO的城投公司可以代表政府方與相關(guān)單位簽署相關(guān)協(xié)議，行使項(xiàng)目管理的職能，避免政府直接參與項(xiàng)目。實(shí)現(xiàn)政企分離，有效地發(fā)揮了城投公司的優(yōu)勢。

其次，ABO模式作為一種創(chuàng)新型的發(fā)展模式，對城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。一是承接政府項(xiàng)目的公司可以是公益類城投公司，此舉將不會(huì)引發(fā)與民企爭利的情況發(fā)生；二是作為城投公司參與全過程參與項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營，已遠(yuǎn)超城投公司傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式；三是ABO模式使得政府對城投公司的由過去的財(cái)政支持，變?yōu)殡p方依照項(xiàng)目合同約定付款，使城投公司真正長大獨(dú)立；四是ABO模式的建設(shè)資金由城投公司自行解決，政府將有效隔離政府直接債務(wù)；

最后，ABO模式目前處于無標(biāo)準(zhǔn)、無指南、無管理的“三無”狀態(tài)，但這又恰恰是它的優(yōu)勢之所在，這將會(huì)城投公司轉(zhuǎn)型提供足夠的想像與操作空間。

04、結(jié)語

盡管ABO模式發(fā)展到今天，依然有包括是否引進(jìn)競爭性條款、授權(quán)政府的層級等諸多不同的聲音，但筆者依然堅(jiān)信，ABO模式是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域機(jī)制體制轉(zhuǎn)變過程中的不可或缺的重要方法和手段。正所謂“水無常形，兵無常法”，如果城投公司能夠?qū)⒑芎玫倪\(yùn)用ABO模式，結(jié)合本公司未來發(fā)展方向，有計(jì)劃、有深度、有技巧的融合，那么對于城投公司的轉(zhuǎn)型之路將是十分有益，ABO也將是城投公司轉(zhuǎn)型升級的必備良藥。

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