土地的歷史，從古到今波瀾壯闊。無(wú)論世界各地，人民與土地之間的矛盾一直是挑起革命和其他導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩的最常見(jiàn)因素。

因此，如何分配和使用土地？成為各種政治制度下土地改革的核心命題。本文旨在對(duì)中央人民政府的土地革命和土地改革做一個(gè)歷史和法律的基本呈現(xiàn)，以便讀者對(duì)中國(guó)當(dāng)代土地制度的變遷有一個(gè)初步的了解。

土地制度一般包括：土地權(quán)屬制度、土地使用制度、土地稅收、產(chǎn)權(quán)變化等方面。政府通過(guò)社會(huì)安排或法律設(shè)計(jì)管理土地的占有和使用，硬核的要點(diǎn)在于通過(guò)土地權(quán)屬的再分配，把一部分人占有的土地轉(zhuǎn)移給另一部分人。

土地變革通常由政府或政府所支持的房地產(chǎn)商參與并重新分配，其中可能包括政府的強(qiáng)行拆除或接管等。

中國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的國(guó)家，因此關(guān)于土地使用制度的改革可以說(shuō)一直都需要進(jìn)行。

一、新中國(guó)第一部土地法告訴我們什么

1950年6月30日，中央人民政府根據(jù)全國(guó)解放后的新情況，頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》，它規(guī)定廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。

同年起，沒(méi)收地主的土地，分給無(wú)地或少地的農(nóng)民耕種，同時(shí)也分給地主應(yīng)得的一份，讓他們自己耕種，自食其力，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路。

1950年的《土地改革法》規(guī)定了沒(méi)收、征收和分配土地的原則和辦法，集中體現(xiàn)在第三十條“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租其土地的權(quán)利。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢?！?/p>

從中可以看出，1950年以前的土地契約是不予承認(rèn)的，但1950年以后由人民政府發(fā)給土地所有證是合法有效的。筆者在法律事務(wù)中見(jiàn)到過(guò)不少1950年的土地證，這些至今都是被政府承認(rèn)的。

《土地改革法》公布以后，許多土地分配給農(nóng)民耕種，需要注意的是，凡當(dāng)時(shí)沒(méi)有將土地所有權(quán)分配給農(nóng)民的土地屬于國(guó)家所有。

因此，新中國(guó)第一部土地法在確立了土地的社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ)上，將土地做了二分法的制度安排，即劃分為國(guó)有土地和集體土地兩種土地性質(zhì)。同時(shí)憲法明確規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！?/p>

中國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地實(shí)行的是單一行政劃撥制度，國(guó)家將土地使用權(quán)無(wú)償、無(wú)限期提供給用地者，土地使用權(quán)不能在土地使用者之間流轉(zhuǎn)。

這就形成了改革開(kāi)放前，國(guó)有土地使用制度的主要特征，一是土地?zé)o償使用，二是無(wú)限期使用，三是不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓。

但當(dāng)年的法律沒(méi)有把土地的所有權(quán)和使用權(quán)分開(kāi)，致使土地?zé)o償占用，亂占、多占的情況屢禁不止，造成土地資源極大浪費(fèi)。

二、一九六二年《六十條》頒布，農(nóng)村集體土地的耕作和使用實(shí)行人民公社管理制度。

《六十條》規(guī)定“人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊(duì)。根據(jù)各地方不同的情況，人民公社的組織，可以是兩級(jí)，即公社和生產(chǎn)隊(duì)；也可以是三級(jí)，即公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)?！?/p>

現(xiàn)今歷史遺留土地權(quán)屬爭(zhēng)議大多集中在《六十條》頒布以后，包括集體土地權(quán)屬是否有轉(zhuǎn)移？是屬于生產(chǎn)隊(duì)還是生產(chǎn)大隊(duì)？等等，情況相當(dāng)復(fù)雜。

因此，在對(duì)這類歷史遺留土地權(quán)屬問(wèn)題的事實(shí)認(rèn)定過(guò)程中，必須在逐一審查證據(jù)、去偽存真的基礎(chǔ)上，對(duì)證據(jù)進(jìn)行綜合分析判斷，根據(jù)不同案件待證事實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任的承擔(dān)等，客觀準(zhǔn)確地認(rèn)定事實(shí)，而不是就個(gè)別證據(jù)的證明效力孤立地分析判斷，作出認(rèn)定。

在此過(guò)程中，地方政府應(yīng)當(dāng)充分查明爭(zhēng)議土地權(quán)屬演變及使用情況的歷史脈絡(luò)，尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)，依法妥善作出處理。對(duì)于歷史上已經(jīng)簽訂過(guò)協(xié)議，明確各方權(quán)屬的，應(yīng)當(dāng)充分尊重協(xié)議的效力，結(jié)合土地使用情況，確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬。城市集體所有制單位長(zhǎng)期使用的國(guó)有土地，依法應(yīng)當(dāng)將土地所有權(quán)確定為國(guó)家所有，土地使用權(quán)歸該集體所有制單位。

三、改革開(kāi)放以后的土地制度主要特征及征收拆遷中的權(quán)屬爭(zhēng)議。

1986年，國(guó)家通過(guò)了土地管理法，對(duì)土地使用制度作出改革，把土地的使用權(quán)和所有權(quán)分離，在使用權(quán)上，變過(guò)去無(wú)償、無(wú)限期使用為有償、有限期使用，使其真正按照其商品的屬性進(jìn)入市場(chǎng)。

按照土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，國(guó)家在保留土地所有權(quán)的前提下，通過(guò)拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)以一定的價(jià)格、年期及用途出讓給使用者，出讓后的土地可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

集體土地使用制度改革進(jìn)行，逐步開(kāi)始對(duì)農(nóng)民宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范，并納入有償使用的軌道。

1990年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等，標(biāo)志著中國(guó)的土地市場(chǎng)走上了有法可依的軌道，從而使土地使用制度改革在全國(guó)推開(kāi)。主要的路徑就是，征收集體土地變性為國(guó)有土地，然后再通過(guò)招拍掛轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)。

這個(gè)過(guò)程中的土地權(quán)屬爭(zhēng)議一般通過(guò)行政協(xié)調(diào)或行政訴訟的方式解決。

四、現(xiàn)階段土地權(quán)屬爭(zhēng)議的法律解決路徑

首先，如果已經(jīng)取得權(quán)力證書(shū)，發(fā)生的爭(zhēng)議不屬于土地權(quán)屬爭(zhēng)議。

由于政府頒發(fā)土地權(quán)利證書(shū)應(yīng)當(dāng)遵循“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”的原則并履行相關(guān)調(diào)查、審核義務(wù)，一般而言，取得土地權(quán)利證書(shū)后，土地權(quán)屬應(yīng)當(dāng)已經(jīng)清楚、明確，該證書(shū)所具有的權(quán)屬確認(rèn)效力非經(jīng)法定程序廢止，有關(guān)部門(mén)和個(gè)人均應(yīng)予以尊重。因此，如果在取得土地權(quán)利證書(shū)后，就土地權(quán)屬問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議，那么也只能以該權(quán)利證書(shū)為基礎(chǔ)就頒證行為或其他侵權(quán)行為依法進(jìn)行救濟(jì)。

其次，如果沒(méi)有取得權(quán)力證書(shū)，應(yīng)先向政府申請(qǐng)對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議進(jìn)行處理，再提起民事訴訟或行政訴訟。

再者，如權(quán)利證書(shū)登記有錯(cuò)，可向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更登記。

最后，在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。