談到同城化，其實隱藏了一個前設(shè)條件，就是不同的城市間實現(xiàn)同城化。目前，同城化的最高水平或目標還沒有完全一致的共識。一般意義上的同城化主要講的是城市在交通、就業(yè)、醫(yī)療、教育、公共服務(wù)等方面享受同等的服務(wù)，主要是實現(xiàn)市民卡的一卡通。真正意義上的同城化就是在兩個或多個城市之間完全實現(xiàn)一體化的發(fā)展。到了這個階段，同城化就是在同一都市圈中無差別的生活方式，寧鎮(zhèn)揚同城化的最高境界就是三個城市最后變成一個大都會。

同城化戰(zhàn)略主導的寧鎮(zhèn)揚區(qū)域，是泛長三角北翼空間網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的幾何中心，承擔著國家區(qū)域發(fā)展承東啟西的樞紐門戶功能，揚子江城市群跨江一體化發(fā)展的重要示范區(qū)功能和江蘇率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要龍頭區(qū)等多項使命。現(xiàn)行的行政管理體制以及市場體系中存在的“本位”主導定勢，使得三地在同城化進程中仍然存在著不少問題。寧鎮(zhèn)揚同城化一直沒有顯性成就的原因是什么？推進寧鎮(zhèn)揚同城化最大的體制性障礙是什么？走在前列的廣佛同城化對寧鎮(zhèn)揚同城化有何借鑒意義？實現(xiàn)社會生活一體化這一寧鎮(zhèn)揚同城化的核心目標有哪些切入點？圍繞相關(guān)問題，南京大學城市科學研究院副院長胡小武回答了本刊記者的提問。

【記  者】 寧鎮(zhèn)揚同城化雖然從戰(zhàn)略規(guī)劃上提出已有多年，但一直沒有顯性的成就。主要是由于什么原因？

【胡小武】 寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展的一大障礙是有其地理上的阻隔——長江。因為長江之隔，要素流動就無法實現(xiàn)地理空間上的零距離邊界，這成為寧鎮(zhèn)揚發(fā)展的相對短板。因此要以長江兩岸一體化空間為其融合區(qū)，尋找臨港區(qū)域的組合發(fā)展來克服這一短板。

其次是城際快速交通的滯后。寧鎮(zhèn)揚三地雖有發(fā)達的公路交通網(wǎng)絡(luò)，但目前最快捷的城際軌道交通卻一直滯后。同城化的硬件基礎(chǔ)是日常工作通勤化的交通體系。按理說，南京與鎮(zhèn)江的輕軌應(yīng)該率先開通，但各種原因?qū)е缕浣ㄔO(shè)落后于寧和、寧滁線的建設(shè)。同城化發(fā)展首先應(yīng)當修路，其次是降費，應(yīng)當有更多推動寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展實質(zhì)性的措施，加強政府間、文化間、市場化商業(yè)性的交流，以實現(xiàn)真正意義上的同城一體化交通方式。

再次是由于三市文化上的差異。這其中主要是揚州的文化和南京的差異性，揚州自古以來就是一個富有底蘊的城市，形成了精致?lián)P州、園林揚州等符號性的元素。揚州的淮揚菜、揚劇、三把刀等文化元素也都形成了一個相對獨特的文化體系，市民的消費方式、生活方式、地域文化都有明顯的地域城市文化主體性，三市文化上的離散性比較明顯。因此，揚州很難與南京、鎮(zhèn)江在文化上有近似性和融合性，進而實現(xiàn)一體化。鎮(zhèn)江和南京的交流也不夠密切。所謂聯(lián)系密切，比如鎮(zhèn)江和南京兩地的企業(yè)有較為頻繁的商業(yè)貿(mào)易往來，這就是市場化的強聯(lián)系；南京的學術(shù)論壇會拉來鎮(zhèn)江一起交流討論，這就是文化上的強聯(lián)系；兩地的領(lǐng)導頻繁地在一起圍繞一系列共同話題開會交流討論就是行政上的強聯(lián)系。目前，鎮(zhèn)江和南京在商業(yè)、文化、行政三個方面都無法給人以高密度、高頻度、強聯(lián)系的印象。

【記  者】 從國際經(jīng)驗看，目前推進寧鎮(zhèn)揚同城化最大的體制性障礙是什么？

【胡小武】 寧鎮(zhèn)揚同城化的一大體制性障礙是行政分割與戶籍身份壁壘。行政區(qū)劃差異同時表現(xiàn)為各市經(jīng)濟發(fā)展水平不一致，戶籍壁壘則隱含了公共服務(wù)水平的差異。同城化所包括的交通、要素流動、公共服務(wù)的一體化，因為行政區(qū)劃、交通距離、公共服務(wù)能力的問題，導致三市之間很難實現(xiàn)同城一體化水平。

國外不存在戶籍制度的限制，要素間互相流動的成本是受市場經(jīng)濟調(diào)控的，要素流動的自由度很高，才形成了差異度較小的鄰近都會區(qū)。真正意義上的同城化就是要實現(xiàn)要素間的來去自由，而要素來去自由的前提是增加來往的頻率，最終讓生活在不同地域的居民享受基本等量、等質(zhì)的公共服務(wù)。

另一方面，國外是國民待遇，并無典型的市民待遇一說，國民待遇看的是居住地，而市民待遇看的是房屋所在地，因此同城化是一個中國特有的概念。自由流動不是因為有戶口本，只要擁有身份證或社?？ㄖ惖奈锛湍芟硎芡鹊拇?。地理上的概念是指在一個相對的區(qū)域范圍內(nèi)，有數(shù)十個以上的城市聚集在一個區(qū)域范圍內(nèi)，彼此間的邊界越來越小，幾乎可以認定為連成一體，因此稱作一個都會區(qū)。而我國所謂的城市群、同城化更多的一個政治經(jīng)濟學概念，正是因為戶籍制度，才會有典型的行政壁壘，行政壁壘使得我們需要追求同城化。

【記  者】 國內(nèi)走在前列的同城化是廣佛同城化，這對于寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展有何啟示？

【胡小武】 廣佛同城化在上世紀90年代末就已提出。2016年2月，深入推進廣佛同城化獲國務(wù)院批復(fù)，這是自2008年底國務(wù)院批復(fù)同意實施的《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“強化廣州佛山同城效應(yīng)”之后，國家層面再次批復(fù)要求深入推進廣佛同城化。廣州和佛山目前分別是廣東省第一和第三大經(jīng)濟體，經(jīng)濟增長勢頭平穩(wěn)。廣州、佛山的GDP、居民收入水平不相上下，佛山的民營經(jīng)濟優(yōu)于廣州，廣州作為省會城市，是政治文化中心，因此兩地具有高度的互補性。廣佛同城化，一方面是在經(jīng)濟體量上形成了中心和次中心的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)的互補性和關(guān)聯(lián)度高；另一方面，快速的城際交通廣佛新干線的運行，使得兩市就業(yè)和交往實現(xiàn)了通勤化。在未來我國的同城化發(fā)展中，那些地理距離在50-100公里的城市，要實質(zhì)性地推進同城化，必須在主要功能中心形成不超過1小時的直線通勤交通。要滿足這一需求，必須規(guī)劃建設(shè)快速的城際軌道交通體系，原來的城際公路、高速公路，因通達的不確定性，是無法支撐的。

回到寧鎮(zhèn)揚上來，三市在空間上有長江的阻隔、經(jīng)濟上有落差、文化上有鮮明的個性，這就導致這一區(qū)域的同城化存在天然的距離感，也成為同城化推進過程中的先天短板。

【記  者】 實現(xiàn)社會生活一體化這一寧鎮(zhèn)揚同城化的核心目標，有哪些切入點？

【胡小武】 寧鎮(zhèn)揚同城化，從根本上理解就是要打造南京、鎮(zhèn)江、揚州高密度的交通網(wǎng)絡(luò)，包括更多的跨江通道；通過城市要素的補短板舉措，提升三市經(jīng)濟發(fā)展能力、公共服務(wù)水平、市民生活水平、居住環(huán)境的一體化的指數(shù)；加快建構(gòu)出三個城市的居民在心理上同城化的歸屬感和認同感，從而實現(xiàn)社會生活的一體化，這也是寧鎮(zhèn)揚同城化的核心目標。

實現(xiàn)這一目標的切入點主要包括以下幾點：

第一，寧鎮(zhèn)揚同城化要在城市規(guī)劃上實現(xiàn)共識。在政府制定同城化規(guī)劃愿景的同時，具體的城市規(guī)劃層面如果沒有高度自覺的同城化意識，同城化就很難達到預(yù)期目標。因此，寧鎮(zhèn)揚的同城化應(yīng)該在各市找到向心中心，城市規(guī)劃和建設(shè)的理念，互相靠近、互相貼近中心。目前來看，寧鎮(zhèn)揚的交通布局主要是：長江以北是沿江高速和寧啟高速，長江以南是312國道和滬寧高速，東西兩邊分別是南京四橋和潤揚大橋。目前正規(guī)劃寧鎮(zhèn)揚的軌道交通建設(shè)。從目前的交通規(guī)劃來看，具體城鎮(zhèn)化空間還需繼續(xù)形成同城一體的規(guī)劃共識，比如在寧鎮(zhèn)揚三角中心位置，規(guī)劃建立寧鎮(zhèn)揚同城化為導向的跨江發(fā)展示范區(qū)，在這個區(qū)域中提高規(guī)劃建設(shè)要素的密度和強度，把這一區(qū)域建成一個具有向心發(fā)展力的新型城鎮(zhèn)發(fā)展功能區(qū)，使得每個行政區(qū)的規(guī)劃都能服從于更高水平的同城化的規(guī)劃。目前看來，寧鎮(zhèn)揚同城化在規(guī)劃上的共識仍舊欠缺。

第二，市民生活層面公共服務(wù)的一體化。寧鎮(zhèn)揚的同城化還包含了在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)更高水平的同城一體。推進寧鎮(zhèn)揚基本公共服務(wù)“同城化”，不僅是三市經(jīng)濟和社會發(fā)展一體化的客觀要求，也是惠民生、構(gòu)建優(yōu)勢生活圈的重要手段，還是提高要素資源利用效率的有效途徑和社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)實需要。同城一體才是同城化的最高標準，包含更高層級的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、居住、交通、生態(tài)、旅游的一體化，如果三市的市民卡能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的互聯(lián)互通，就能達到在公共服務(wù)層級的同城化標準。

第三，構(gòu)建和培育寧鎮(zhèn)揚三地市民心理層面的同城一體。構(gòu)建和培育市民心理層面的認同主要包括兩種路徑，一種路徑是通過行政手段打破和戶籍相關(guān)聯(lián)的專屬性待遇，另一條路徑就是相對有落差的地方通過加快提升以比肩乃至超越標桿城市的公共服務(wù)發(fā)展水平，逐漸實現(xiàn)同城型、一體化的社會心理狀態(tài)。

目前看來，戶籍制度仍是同城化較大的阻礙，如果市民服務(wù)、公共服務(wù)的一體化能夠覆蓋掉戶籍制度帶來的專有權(quán)益，就能有望打破市民的心理區(qū)隔和藩籬。戶籍的待遇不外乎教育、醫(yī)保、交通、社會治安、出入境等領(lǐng)域，通過公共服務(wù)的同城一體打破戶籍的專屬待遇，構(gòu)建和培育三地市民的同城化心理，讓市民在身份、戶籍上沒有顯著差異是實現(xiàn)同城化的關(guān)鍵一步。當然如果鎮(zhèn)江、揚州市民專屬的待遇水平更高，就需要三市在市民待遇所涉的核心層面，比如公共服務(wù)的效能、行政服務(wù)的效率、教育水平、醫(yī)療水平、住宿環(huán)境、生活設(shè)施上都能達到相似的標準，消彌差異化，讓大家的心理歸屬感變成一種大的同城心理。

第四，構(gòu)建寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展的示范區(qū)。前面談到的多為遠期或中長期目標，近期若能夠規(guī)劃發(fā)展一個寧鎮(zhèn)揚發(fā)展示范區(qū)，便能從實現(xiàn)路徑上取得突破。比如建立儀征與六合，仙林與寶華、龍?zhí)杜c下蜀、丹徒與儀征一體化發(fā)展的四組示范區(qū)，在這些示范區(qū)內(nèi)實現(xiàn)不分戶籍的一體化發(fā)展。同時建立若干個同城化的統(tǒng)籌發(fā)展辦公室，來統(tǒng)籌地方的發(fā)展規(guī)劃。如此，八地形成了四個組團，共同形成了寧鎮(zhèn)揚發(fā)展改革創(chuàng)新示范區(qū)，通過統(tǒng)一的規(guī)劃、建設(shè)、配套與公共服務(wù)，實現(xiàn)完全意義上的同城發(fā)展格局，未來這四個示范區(qū)也有望成為寧鎮(zhèn)揚三地的心臟。

第五，率先推動寧鎮(zhèn)揚三地的公共交通及物流成本的削減。通過交通方面的改革創(chuàng)新率先推動更加有利于三地人財物的流通，以商用車、公共交通、物流車的月卡制或優(yōu)惠為抓手，激活三地間高頻、無縫的交流。一方面，有利于加強人員往來，提升三地相關(guān)產(chǎn)業(yè)的競爭力。另一方面，也符合中央供給側(cè)改革提出的“三去一降一補”在寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展中的落地，真正推動寧鎮(zhèn)揚三市間同城化要素的流動。當前，物流層面的過路過橋費就占成本的十分之一，這樣的成本是相當高的。如果三地牌照的車輛在通過三地范圍內(nèi)高速公路收費站之時予以享受一定的折扣，便可直接推動同城化交通體系的建設(shè)。

在新的形勢下，聚焦創(chuàng)新要素的優(yōu)化重組可提升寧鎮(zhèn)揚同城化的發(fā)展動力，在寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展中培育更高更強的增長極。同城化主導的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，可以形成非均衡的地區(qū)間發(fā)展模式，非均衡發(fā)展鼓勵率先區(qū)域內(nèi)點的突破，通過點的帶動，形成面的提升，進而達到更高層次的均衡，實現(xiàn)更高水平、更大規(guī)模的集聚效應(yīng)。一方面，同城化發(fā)生在中心城市或次一級的中心城市和周圍城市之間，可以在內(nèi)部再造新的增長極、新的功能區(qū)；另一方面，同城化的整體提升效應(yīng)，可以在大區(qū)內(nèi)強化“首位度”或龍頭效應(yīng)。寧鎮(zhèn)揚三市中南京可以適當?shù)胤至饕徊糠止I(yè)、高教及科研資源，使得這些資源在揚州和鎮(zhèn)江實現(xiàn)某種意義上的勻質(zhì)分布。通過疏散一部分非省會城市的要素資源，以推動揚州、鎮(zhèn)江相對高端要素的集聚，助推其實現(xiàn)快速發(fā)展。