世界銀行的制裁體系是世界銀行對參與世界銀行資助項目、從事相應(yīng)制裁行為的實體和個人進行制裁安排的統(tǒng)稱，是一種正式行政程序，旨在保護世界銀行托管的資金。

1.1 制裁主體范圍

參與世行項目的公司及其代理人都會受制于世界銀行的制裁體系，不僅“只有承接項目的人才會受到制裁”。受制主體范圍廣泛，具體包括：借款人（包括世行貸款的受益人），投標(biāo)人，供應(yīng)商，承包商及其代理人，分包商，顧問和子顧問，服務(wù)提供商，以及上述實體的任何人員。

需要指出的是，世行制裁的范圍通常不僅限于合同中涉及的實體，還可以對被調(diào)查人控制的所有實體施加制裁，且參與違法行為的個人（包括經(jīng)理和董事）也可能受到制裁。為了避免逃避責(zé)任，制裁也將適用于被調(diào)查人的繼承人和受讓人。

判斷企業(yè)或個人是否受制于世行的制裁體系的方法有多種。具體而言，可以看合同或者招標(biāo)文件上是否注明世行具有審計權(quán)，是否有納入世界銀行不當(dāng)行為定義的條款或者有關(guān)披露要求的條款。如有類似于上面這些內(nèi)容，則說明該合同或招投標(biāo)項目受世行制裁體系約束。

1.2 制裁行為范圍

世界銀行要求借款方（包括銀行融資的受益人）；投標(biāo)人（申請人），顧問，承包商，供應(yīng)商；任何分包商，分包顧問，服務(wù)提供商或供應(yīng)商；任何代理人（無論明示與否）；以及其所有人員，在銀行融資項目采購過程、篩選、合同履行中都遵守“最高的道德標(biāo)準(zhǔn)”（highest standard of ethics），避免欺詐和腐敗。任何為不當(dāng)優(yōu)勢意圖影響采購過程和合同履行的行為都為不當(dāng)行為。

世行制裁機制主要針對世行項目中涉及的以下五種不當(dāng)行為：

值得注意的是，世行規(guī)定，如果與腐敗行為有關(guān)的合同執(zhí)行完畢已達十年以上，或者其他被起訴的行為發(fā)生在十年前，則該行為將免于被追訴。

1.3 制裁程序

世界銀行在決定被控方是否將受到制裁以及將實施何種制裁之前，會向被控方提供兩級審核程序。首先由世界銀行廉政局（INT）負責(zé)調(diào)查，由資格暫停與取消辦公室（OSD）的資格暫停與取消主管（SDO）對制裁案件進行初步審核并將向被指控參與制裁行為的調(diào)查對象發(fā)出“制裁審理通知”。如果調(diào)查對象對指控或建議的制裁措施提出異議，則案件交由世界銀行制裁委員會處理后對案件做出最終的裁定。在制裁委員會發(fā)布最終的裁定之前，調(diào)查對象可以廉政局進行談判以達成和解。在和解協(xié)議執(zhí)行過程中，協(xié)議簽署方必須嚴格遵守約定進行自查自糾，未來項目投標(biāo)或執(zhí)行過程中不能再出現(xiàn)違規(guī)行為。

1.4 制裁措施

世界銀行的制裁體系設(shè)定了以下制裁措施：

?附解除條件的取消資格（Debarment with Conditional Release）：指被制裁主體在最低制裁期限里被取消資格，只有當(dāng)被制裁主體制裁期屆滿，且采取了有效的措施，建立起有效的合規(guī)體系，滿足附加的特定要求條件時，方可被移出黑名單，解除制裁；

?取消資格（Debarment），即對被制裁主體取消其在一定期限內(nèi)參與世行資助項目的資格；

?有條件的免于取消資格（Conditional Non-Debarment）：被制裁主體在規(guī)定時間內(nèi)采取改進措施，建立有效的合規(guī)體系，或滿足附加的特定條件時可以免于取消資格、免于被列入黑名單；

?永久或無限期取消資格(Permanent Debarment)：對于世行認為無法滿足恢復(fù)條件的被制裁主體，可以對其或其控制的企業(yè)采取永久或無限期取消資格的處罰；

?譴責(zé)信（Letter of Reprimand）：對于輕微的違規(guī)行為，世行可以發(fā)送譴責(zé)信加以訓(xùn)誡；

?補償和其他救濟（Restitution and other Remedies），即被制裁方被要求支付賠償金或采取一些補救措施，補救由于其違法行為而造成的損害。

根據(jù)世界銀行公示信息，對違法行為的一個“基本制裁”是附解除條件的取消資格。公司建立與完善內(nèi)部完整的合規(guī)體系與工作流程是達到制裁解除條件的根本。

1.5 附帶后果

世界銀行制裁可能會產(chǎn)生廣泛的附帶后果，并對被調(diào)查人的其他業(yè)務(wù)產(chǎn)生影響。比如，世界銀行超過一年的取消資格條款，會引發(fā)其他一些國際金融機構(gòu)，包括亞洲開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行和非洲開發(fā)銀行的自動取消資格措施，從而受到聯(lián)合制裁。即使某機構(gòu)不是上述聯(lián)合取消資格協(xié)議的當(dāng)事方，他們也可以根據(jù)世界銀行制裁來取消或否認被調(diào)查人的資格。由于制裁結(jié)果都會被公布在世界銀行的“禁令黑名單”上，這可能會成為企業(yè)與個人開展業(yè)務(wù)的障礙。

2.1 案例1：借用業(yè)績案

2019年6月5日，世界銀行宣布對中鐵建集團（CRCC）及其全資子公司中鐵二十三局（CR23）、中國鐵路建設(shè)集團（國際）有限公司（CRCC International）就格魯吉亞東西高速走廊改善項目中存在的不當(dāng)行為實施為期9個月的制裁。該制裁令還拓展到中鐵建集團下屬730家子公司。根據(jù)和解披露的情況，在該公路建設(shè)項目的資格預(yù)審和招標(biāo)過程中，上述三家公司編制并提交了中鐵二十三局人員和設(shè)備虛假陳述信息，以及使用中鐵建集團內(nèi)其他單位業(yè)績的資料。在世界銀行的制裁體系中，這些行為被視為世界銀行采購指南所定義的欺詐行為。

2.2 案例2：投標(biāo)合規(guī)調(diào)查案

2016年12月，甲公司H國分公司從當(dāng)?shù)貓蠹埆@悉亞洲開發(fā)銀行（以下簡稱“亞行”）資助的某公路項目的招標(biāo)信息。隨后，甲公司就該項目上報商務(wù)部、中國對外承包工程商會，順利獲得經(jīng)商處和商會的批準(zhǔn)，參與該公路項目的投標(biāo)。2017年2月15日，甲公司向H國公路局遞交了標(biāo)書。6月7日業(yè)主公開該項目價格標(biāo)，甲公司為13家（包括乙公司）通過技術(shù)標(biāo)評審的公司之一，且其為價格最低標(biāo)。依據(jù)H國采購法最低價中標(biāo)原則及該公路項目評標(biāo)相關(guān)規(guī)定，業(yè)主將評標(biāo)報告遞交亞行總部，并推薦甲公司為中標(biāo)單位。

然而，一參與競標(biāo)的印度公司向亞行舉報甲公司和被亞行處罰的乙公司都屬于由同一母公司控制的子公司。亞行以利益沖突為由要求業(yè)主將甲公司和乙公司廢標(biāo)。業(yè)主迫于亞行壓力兩次來函要求甲公司和乙公司對此進行澄清。甲公司和乙公司向業(yè)主多次澄清此事。在評標(biāo)后期，亞行和業(yè)主認為雖然甲、乙兩家公司是獨立的法人實體，但是屬于由同一母公司控制的子公司，參與投標(biāo)構(gòu)成“利益沖突”，已屬既定的違規(guī)事實。最終亞行和業(yè)主決定對甲、乙兩家公司廢標(biāo)處理，并根據(jù)相關(guān)規(guī)定重新組織招標(biāo)。

2.3 案例3：世行資助項目向當(dāng)?shù)卣吖傩匈V案

在世界銀行資助的建設(shè)工程項目中，中國某公司的多家海外工程承包商為取得當(dāng)?shù)卣玫貙徟掷m(xù)通過各種手段向當(dāng)?shù)卣吖傩匈V，包括但不限于邀請參加奢侈活動與消費，贈送禮品與現(xiàn)金等等。該公司作為世界銀行的借款人，在收到對海外承包商行賄行為的指控時沒有第一時間向世界銀行報告，在世界銀行隨即開展的調(diào)查中也未及時、妥善做出應(yīng)對和配合，被世界銀行下達譴責(zé)信并處以罰金。

2.4 案例4：聯(lián)營體合作方欺詐牽連案

某中國公司與尼日利亞當(dāng)?shù)毓窘M成聯(lián)合體參與非洲開發(fā)銀行集團資助的尼日利亞兩個城市供水和衛(wèi)生設(shè)施改善項目投標(biāo)。后者在其投標(biāo)文件中存在公司成立年份、參考業(yè)績合同額以及主要人員經(jīng)驗存在欺詐性不實陳述，引起非發(fā)行制裁。而該中國公司也因其聯(lián)營體合作伙伴的欺詐行為而承擔(dān)連帶責(zé)任，收到非發(fā)行為期18個月的制裁。該制裁還觸發(fā)了其他多邊開發(fā)銀行的交叉制裁，其中包括亞洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行和世界銀行集團。

上述被世界銀行制裁的案例提醒我們，中國企業(yè)在走出去的實踐過程中，不僅需要建立全面的合規(guī)體系，更要了解規(guī)則，遵守規(guī)則，從心所欲而不逾矩，方可無往而不利。同時，從上圖世行制裁行為占比可看出，占比最大的兩種行為是欺詐和腐敗，意味著作為企業(yè)，應(yīng)該在這方面加強防范。具體到經(jīng)營投標(biāo)，常見合規(guī)風(fēng)險主要涉及投標(biāo)文件編制、投標(biāo)人“利益沖突”（conflict of interests）、反腐敗，以及與第三方的合作合規(guī)。

3.1 投標(biāo)文件編制

以世行標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件為例，一般投標(biāo)文件中投標(biāo)人資質(zhì)文件包括投標(biāo)人信息、未決訴訟情況、過去幾年財務(wù)狀況、以往項目經(jīng)驗、擬投入的設(shè)備及人員情況等。投標(biāo)人需根據(jù)實際情況，如實填寫，并按要求附上真實的證明文件，如合同、開工令、竣工證書、財務(wù)報表、人員資格證書、設(shè)備采購發(fā)票等。如案例1中所述，偽造任何文件、證書或做任何虛假陳述，均屬于世行規(guī)定的欺詐行為，可能遭到制裁。總而言之，投標(biāo)時應(yīng)確保提供真實、有效的信息。

需要指出的是，世行認定的欺詐行為包括投標(biāo)人通過任何作為或不作為的行為，使得招標(biāo)人獲得錯誤的信息，從而中標(biāo)獲益。因此，如案例1所述，使用母公司或兄弟單位業(yè)績也屬于欺詐行為。企業(yè)投標(biāo)應(yīng)注意避免使用集團內(nèi)其他單位業(yè)績作為自身業(yè)績進行投標(biāo)，包括集團母公司業(yè)績。

3.2 利益沖突

最容易忽視的一項招標(biāo)要求是“利益沖突”。該要求通常出現(xiàn)列在招標(biāo)須知中的“有資格的投標(biāo)人”條款下。世行和亞行出資的項目招標(biāo)文件一般會規(guī)定，投標(biāo)人不得有利益沖突，而擁有相同控股股東的投標(biāo)人則視為有利益沖突。世界銀行規(guī)定，由于存在串標(biāo)嫌疑，禁止同一集團旗下多家實體重復(fù)投標(biāo)同一項目。曾有企業(yè)忽視此項規(guī)定，多家兄弟單位同時競標(biāo)，而發(fā)生多起因利益沖突而被廢標(biāo)的事件，殊為憾事。案例2所發(fā)生的情形既是如此。有鑒于此，遇到類似招標(biāo)要求，經(jīng)營部門迅速研判是否符合投標(biāo)資格的同時，應(yīng)及早提請在整個集團內(nèi)部進行投標(biāo)協(xié)調(diào)，避免因利益沖突而喪失競標(biāo)資格，進而錯失中標(biāo)良機。

3.3 反腐敗

世行資助項目招標(biāo)文件中一般要求投標(biāo)人在投標(biāo)函中做出反腐敗的承諾，包括不得賄賂有關(guān)的政府官員、機構(gòu)等，同時對賄賂行為做出了具體詳細的規(guī)定。企業(yè)在商務(wù)往來及接待方面，應(yīng)嚴格遵守規(guī)定，不得出現(xiàn)違規(guī)行為。案例3中受處罰的公司雖然表因是未積極配合調(diào)查，起因卻是項目承包商的腐敗行為。腐敗行為在世行調(diào)查的可制裁行為中占比第二，僅次于欺詐，經(jīng)營機構(gòu)和人員腦中應(yīng)?？嚲o這根紅線，不可觸碰。

3.4 第三方合規(guī)

企業(yè)除了自身要遵守世界銀行的監(jiān)管政策外，還要在第三方合規(guī)管理中尤其注意第三方對世界銀行監(jiān)管政策的遵守。一方面，第三方受到世界銀行的處罰和制裁將使得雙方的合作項目推進受到重大影響；另一方面，合作雙方的合規(guī)意識和行為需要雙方共同構(gòu)建，第三方的不合規(guī)往往可能將集團公司本身牽連到不合規(guī)行為中，如對第三方腐敗行為的“知情不報”等，使企業(yè)和第三方同時成為世界銀行調(diào)查對象。國際投標(biāo)過程中涉及的合作第三方一般主要有聯(lián)營體合作方和咨詢顧問，兩者均可能帶來合規(guī)風(fēng)險。

3.4.1聯(lián)營體合作方

聯(lián)合投標(biāo)時，需要簽署聯(lián)營體協(xié)議或者擬成立聯(lián)營體的諒解備忘錄等文件。聯(lián)營體合作各方均需提交相關(guān)資質(zhì)文件。如案例4所述，聯(lián)營體一方如果出現(xiàn)合規(guī)風(fēng)險行為，另一方可能需要承擔(dān)連帶責(zé)任。因此，企業(yè)在選擇聯(lián)營體合作方之前，應(yīng)先做好盡職調(diào)查，并在相關(guān)合作協(xié)議中將合規(guī)與反腐敗條款納入合同，或者與其簽署誠信合規(guī)方面的承諾書，以規(guī)避因聯(lián)營帶來的合規(guī)風(fēng)險。

3.4.2 咨詢機構(gòu)

在世行合規(guī)體系下，需嚴加防范腐敗風(fēng)險。如投標(biāo)過程中涉及與咨詢機構(gòu)的合作，需明確避免腐敗行為，在簽署的協(xié)議中采用清晰明確的表達描述其提供的服務(wù)。簽訂咨詢協(xié)議之前，業(yè)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)與公司法律合規(guī)部門聯(lián)系，并開展相應(yīng)的盡職調(diào)查。在這一程序中，應(yīng)當(dāng)審閱協(xié)議及其他相關(guān)文檔、與關(guān)鍵人員面談，并擬訂關(guān)于業(yè)務(wù)的陳述與保證條款，確保咨詢服務(wù)不是建立在腐敗關(guān)系基礎(chǔ)之上。

2018年12月26日國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部、人民銀行、國資委、外匯局、全國工商聯(lián)共同制定發(fā)布了《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》，為中國企業(yè)境外經(jīng)營的合規(guī)管理提供了普適性的指導(dǎo)意見。目前，股份公司已經(jīng)發(fā)布《中國中鐵海外業(yè)務(wù)合規(guī)管理指引》，集團公司制定了《中鐵國際集團有限公司合規(guī)手冊》，出臺了相應(yīng)的合規(guī)管理制度，并編制了《中鐵國際集團合規(guī)案例匯編》和《中鐵國際集團法律風(fēng)險案例匯編》，中鐵系統(tǒng)所有員工都簽署了海外業(yè)務(wù)合規(guī)承諾書。作為經(jīng)營人員，了解世行制裁體系的同時，更應(yīng)該把這些合規(guī)制度在國際投標(biāo)中落到實處，以實際行動規(guī)避合規(guī)風(fēng)險。同時，對合作的第三方進行詳細的盡職調(diào)查，根據(jù)相關(guān)合規(guī)要求，在簽訂協(xié)議中納入誠信合規(guī)條款，采取預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、調(diào)查和糾正不當(dāng)行為的措施，防控不當(dāng)行為，做到合規(guī)經(jīng)營。

本期策劃：鞠娜    本期編輯：麻國唯