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■鄧智團 ■上?！笆奈濉币?guī)劃建議中提到的“新城”，相較于過去的“郊區(qū)新城”概念，定位明顯提升。但與昆山、太倉等周邊城市相比，上海市域郊區(qū)發(fā)展水準(zhǔn)在作為城市的獨立性、綜合性上還有不小差距。從城區(qū)到城市的跨越，是上?！靶鲁前l(fā)力”的關(guān)鍵 ■以往上海的一些新城被稱為“衛(wèi)星城”或“臥城”，現(xiàn)在強調(diào)的綜合性，就是要求新城擺脫在就業(yè)、出行、消費、娛樂、公共服務(wù)等方面過度依賴主城區(qū)的歷史，協(xié)同推進制造業(yè)與服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，高水平建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、完善公共服務(wù) “新城發(fā)力”是“十四五”期間中心城市尋找發(fā)展新動力、培育新增長極的關(guān)鍵抓手。在上海，嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等五個新城將按照“產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利”的要求和獨立的綜合性節(jié)點城市定位進行建設(shè)。這表明上海新城建設(shè)明確了從“新的城區(qū)”向“新的城市”定位轉(zhuǎn)變。 市域空間可以支撐“新的城市” 與國外大都市或都市圈相比，上海市域空間范圍廣闊，足夠支撐形成更多功能意義上的“城市”。 經(jīng)過數(shù)百年發(fā)展，歐美發(fā)達國家的城市大多經(jīng)歷了郊區(qū)城市化、大都市區(qū)化和再城市化的循環(huán)往復(fù)過程，行政管理空間高度城市化，功能維度空間與市域外圍空間連綿成片，呈現(xiàn)出“市中市”的狀態(tài)。 我國城市因為發(fā)展階段和制度安排，大多情況下是管理維度空間大于功能維度的城市化空間。當(dāng)我們把上海作為一個城市看待時，“上海市”更多的是一個行政管理的概念，其功能意義上的城市空間（可近似看作主城區(qū)范圍）遠小于行政意義上的城市空間范圍（市域范圍）。 換句話說，上海6340平方公里的市域范圍內(nèi)事實上存在一個發(fā)達國家意義上的類似城市（如2035規(guī)劃主城區(qū)1161平方公里）和城市外圍相當(dāng)面積的鄉(xiāng)村郊區(qū)。 因此，不管是基于理論還是實踐經(jīng)驗，從空間距離和空間范圍來看，上海市域內(nèi)主城區(qū)之外的廣大區(qū)域有足夠的空間支撐“新的城市”成長發(fā)展，成為獨立的綜合性節(jié)點城市。 提升獨立性、綜合性和節(jié)點功能 上?！笆奈濉币?guī)劃建議中提到的“新城”，相較于過去的“郊區(qū)新城”概念，定位明顯提升。但與昆山、太倉等周邊城市相比，上海市域郊區(qū)發(fā)展水準(zhǔn)在作為城市的獨立性、綜合性上還有不小差距。從城區(qū)到城市的跨越，是上?！靶鲁前l(fā)力”的關(guān)鍵。 總體來看，五個新城在建設(shè)伊始只是局限在區(qū)下面的一個小片區(qū)，以開發(fā)區(qū)的方式和“郊區(qū)的新城區(qū)”功能定位在推進?！笆奈濉逼陂g，要推動這些新城向“新的城市”轉(zhuǎn)變，需要堅持系統(tǒng)觀念，以區(qū)域整體轉(zhuǎn)型升級的思維，大幅提升郊區(qū)的獨立性、綜合性，推動成為長三角區(qū)域中具有節(jié)點功能的城市。 需要注意的是，“新的城市”所需的獨立性并非行政意義上的獨立，而是在功能上具備相對主城區(qū)的獨立性，如權(quán)責(zé)利在更高層次上統(tǒng)一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)在更高水平上相對完整。 “新的城市”所需的綜合性，是要強調(diào)不再依附于主城區(qū)，轉(zhuǎn)而發(fā)展相對完整的城市功能。以往上海的一些新城被稱為“衛(wèi)星城”或“臥城”，在空間和功能上從屬于主城區(qū)；現(xiàn)在強調(diào)的綜合性，就是要求新城擺脫在就業(yè)、出行、消費、娛樂、公共服務(wù)等方面過度依賴主城區(qū)的歷史，協(xié)同推進制造業(yè)與服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，高水平建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、完善公共服務(wù)。 “新的城市”所需的節(jié)點功能，顧名思義就是要在長三角城市網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、交通網(wǎng)絡(luò)和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)節(jié)點樞紐功能。 市域（郊）鐵路建設(shè)是突破口 空間經(jīng)濟學(xué)認為，城市是經(jīng)濟活動集聚的產(chǎn)物，城市規(guī)模則是規(guī)模報酬遞增和交通成本（通勤時間和通勤成本）相互權(quán)衡的結(jié)果。交通成本的形式會隨著交通運輸、通信技術(shù)的發(fā)展而變化，但對城市發(fā)展的決定性作用不會減弱。 當(dāng)前，上海的五個新城基本上都已開通地鐵，但與市中心間的通勤時間相對較長，與市域外圍城市的直達交通也有所不足?！靶碌某菂^(qū)”要真正成為“新的城市”，改善交通區(qū)位、降低交通成本是一個關(guān)鍵的突破口。 《關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見》明確提出，強化與城市建設(shè)有機銜接、深度融合，進一步增強市域（郊）鐵路運營供給能力、提高服務(wù)水平，為完善城市綜合交通運輸體系、優(yōu)化大城市功能布局、引領(lǐng)現(xiàn)代化都市圈發(fā)展提供有力支撐。 所謂市域（郊）鐵路，特指連接都市圈中心城市城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)，為通勤客流提供快速度、大運量、公交化運輸服務(wù)的軌道交通系統(tǒng)。在這方面，上?？蓪W(xué)習(xí)借鑒東京、巴黎等城市的建設(shè)經(jīng)驗，讓每個新城都謀劃建設(shè)市域（郊）鐵路，并探索接入國家高速鐵路網(wǎng)絡(luò)。 同時，對新建的市域（郊）鐵路以及開通的新城與中心城區(qū)之間的輕軌或鐵路，應(yīng)實行分級管理，采取靈活編組、高密度、公交化的運輸組織方式，如加密站站停車次、開設(shè)大站車和直達車等。 此外，還應(yīng)進一步完善五個新城對外的傘狀高等級公路體系建設(shè)，打造集城市地鐵、城際軌道、高速公路、快速道為一體的城市交通樞紐。 （作者為上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所研究員） |
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