體制轉(zhuǎn)換與機(jī)制自洽：從政府采購(gòu)到

市場(chǎng)主導(dǎo)的內(nèi)生性項(xiàng)目投融資

一、前言：新階段，投資新邏輯

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要總結(jié)了歷史經(jīng)驗(yàn)，立足新階段并展望未來，闡明了國(guó)家中長(zhǎng)期戰(zhàn)略意圖、宏偉藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)，對(duì)于政企而言均具有明晰的引導(dǎo)性和規(guī)范性，同時(shí)也是新階段相關(guān)各方在危機(jī)中育先機(jī)、于變局中開新局的基本方略。

其中，就投資而言：

1、定位：屬于擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略基點(diǎn)的組成部分，對(duì)戰(zhàn)略性的優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)和能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)外循環(huán)發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。

2、目標(biāo)：優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率，保持合理增長(zhǎng)，不斷拓展投資空間。

3、內(nèi)容：首先是補(bǔ)短板，其二以“兩新一重”為重點(diǎn)；其三推動(dòng)和擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)投資。

4、方式：堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，助力構(gòu)建新發(fā)展格局。

5、保障：深化投融資體制改革，發(fā)揮政府投資撬動(dòng)作用，激發(fā)民間投資活力，形成市場(chǎng)主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制。

6、持續(xù)性：統(tǒng)籌發(fā)展和安全，防風(fēng)險(xiǎn)，杜絕政府隱性債務(wù)。

7、其它。

從宏觀上來看，為了保障經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革，十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要第六篇（全面深化改革，構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制）聚焦激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系、建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制、提升政府經(jīng)濟(jì)治理能力四個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)的部署，其目的就是“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合”。

故此，可以得出結(jié)論：新階段，以市場(chǎng)化為靈魂，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合、堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、形成市場(chǎng)主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制，是改革的方向，也是破解地方發(fā)展困局及企業(yè)轉(zhuǎn)型迷局的根本路徑；微觀上一些與此相悖的判斷和做法，恐怕既不符合客觀規(guī)律，也不符合改革的要求。

二、公益性項(xiàng)目投資的底層邏輯、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與制度安排

   （一）從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看：

1、投資不同于投機(jī)，一般與固定資產(chǎn)（可能分別確認(rèn)為實(shí)物資產(chǎn)、無形或者金融資產(chǎn)）的形成有關(guān)，具備顯著的長(zhǎng)期性和代際平衡特點(diǎn)，花今天的錢辦明天的事目前發(fā)展階段已經(jīng)基本不可能了。

2、公益性項(xiàng)目投資對(duì)于民生保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等而言，具備巨大和長(zhǎng)期的正外部性，其外溢經(jīng)濟(jì)價(jià)值的載體在我國(guó)一般是土地、房產(chǎn)及產(chǎn)業(yè)等。

3、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，一定以投資、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和回報(bào)的動(dòng)態(tài)平衡為基礎(chǔ)，這是最基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

（二）從現(xiàn)實(shí)角度來看

1、發(fā)展不充分不平衡是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾的主要方面，短板、

弱項(xiàng)普遍存在，并制約了新的增長(zhǎng)點(diǎn)、增長(zhǎng)極的培育和新發(fā)展格局的構(gòu)建。無論是個(gè)人，還是國(guó)家、地方、城鄉(xiāng)，需求的層次都是清晰的；就具體項(xiàng)目而言，產(chǎn)城融合引導(dǎo)的先城后產(chǎn)，從某種意義上來說，符合客觀規(guī)律和現(xiàn)實(shí)需求。

2、當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，政府財(cái)政處于緊平衡狀態(tài)、收支矛

盾較為突出，由此導(dǎo)致政府投資能力不足與公益性項(xiàng)目需求旺盛的矛盾突出，地方發(fā)展的基礎(chǔ)性困局，亟需破解。

3、建筑企業(yè)產(chǎn)能過剩，資本市場(chǎng)呈現(xiàn)資產(chǎn)荒狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)

產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)鏈高級(jí)化、價(jià)值鏈高端化任重而道遠(yuǎn)，產(chǎn)城融合以及高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活需要久久為功。

    由此出現(xiàn)了顯著的“中國(guó)結(jié)”：政府有項(xiàng)目，市場(chǎng)有錢，建筑企業(yè)缺活，產(chǎn)業(yè)難覓優(yōu)異的營(yíng)商軟硬環(huán)境，但作為載體和抓手的項(xiàng)目落地實(shí)施同樣困難重重、危機(jī)四伏，無法形成有效供給。其根本原因在于市場(chǎng)化程度不夠，新發(fā)展理念欠缺，體制機(jī)制亟待完善，特別是要素市場(chǎng)化配置和財(cái)稅金融體制機(jī)制亟待深化改革。

（三）從制度安排上來看：

1、杜絕政府隱性債務(wù)是紅線和高壓線，是政治紀(jì)律和政治規(guī)矩；而踐行新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，則是政治目標(biāo)和歷史使命。

2、《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)）第1條、第3條從立法的角度明確規(guī)定：國(guó)家完善有關(guān)政策措施，鼓勵(lì)社會(huì)資金投向市場(chǎng)不能有效配置資源、以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主的公共領(lǐng)域項(xiàng)目。

3、本著去行政化和市場(chǎng)化的原則依法厘清政企關(guān)系：平臺(tái)公司剝離政府融資功能，公益類國(guó)有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，要積極引入市場(chǎng)機(jī)制，通過股權(quán)合作、合同合作等方式，不斷提高公共服務(wù)效率和能力；對(duì)于市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈的公益性行業(yè)，公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)以公益類國(guó)有企業(yè)為平臺(tái)，通過綜合采取安排財(cái)政資金、劃撥政府資產(chǎn)、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司資本配置、政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作等方式，加大投入。

三、錨定市場(chǎng)化改革方向，從政府信用轉(zhuǎn)向

共同構(gòu)建項(xiàng)目信用

    （一）政府主導(dǎo)與政府采購(gòu)

本著量入為出、量力而行和先有預(yù)算后采購(gòu)的財(cái)政管理原則，以EPC的方式實(shí)施公益性項(xiàng)目，特別是缺乏收益的公益性項(xiàng)目，是理所當(dāng)然的，但空間應(yīng)該非常有限，因?yàn)檎?cái)力有限，從理論上來說也不太可能一直花今天的錢辦明天的事。

值得關(guān)注的是政府債券與財(cái)政部PPP：二者本質(zhì)上是市場(chǎng)化的

產(chǎn)物，也均具有融資功能，但都受到額度和項(xiàng)目收益的限制，市場(chǎng)化的范圍、程度有限，并且事實(shí)上最終依然依賴政府信用，無法真正避免政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，空間和可持續(xù)性亟需新的頂層設(shè)計(jì)保障。

（三）項(xiàng)目信用與市場(chǎng)化的投融資：以市場(chǎng)化為靈魂，以項(xiàng)目

收益風(fēng)險(xiǎn)的真正轉(zhuǎn)移為核心，以配套改革為關(guān)鍵。

十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確的“市場(chǎng)主導(dǎo)的投資

內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制”，筆者理解至少包含三層含義：

1、體制：有效市場(chǎng)主導(dǎo)，包括項(xiàng)目謀劃、儲(chǔ)備、推進(jìn)，以及

項(xiàng)目的投融建運(yùn)、風(fēng)險(xiǎn)分配、回報(bào)機(jī)制等等，等等都是市場(chǎng)化的。其中，市場(chǎng)主體的融資是項(xiàng)目融資，是市場(chǎng)主體投資的方式方法和資金來源，而非政府投資項(xiàng)目中的所謂“墊資”。將項(xiàng)目融資等同于政府融資甚至政府債務(wù)，恐怕是值得商榷的：此類融資基于項(xiàng)目及社會(huì)資本信用，風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任全部最終由市場(chǎng)主體承擔(dān)，與政府債務(wù)通過項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行了隔絕。

2、機(jī)制：具備內(nèi)生性，核心的是投資、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、收益能夠

自洽和持續(xù)。

為此，需踐行新發(fā)展理念、系統(tǒng)觀念和一盤棋思維，以結(jié)構(gòu)化為基礎(chǔ)，以功能區(qū)、經(jīng)濟(jì)體培育為目標(biāo)，以要素市場(chǎng)化配置和全要素生產(chǎn)率提高為核心，并遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)規(guī)律，以市場(chǎng)化為靈魂進(jìn)行項(xiàng)目的謀劃、策劃、規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，也即需要摒棄碎片化開發(fā)的發(fā)展方式，進(jìn)行集成性的綜合開發(fā)，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展。其核心要義是公益性項(xiàng)目正外部性外溢價(jià)值的內(nèi)部化和事前算贏，項(xiàng)目的收益風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，杜絕政府剛性和隱性支付責(zé)任和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3、基礎(chǔ)：項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性和項(xiàng)目信用的塑造。

為此，需要公共資源的要素化、價(jià)值化、充分配置和盤活，特

別是項(xiàng)目實(shí)施、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與財(cái)政良性循環(huán)機(jī)制的構(gòu)建，包括但不限于：項(xiàng)目商業(yè)價(jià)值的充分挖掘、項(xiàng)目正外部性價(jià)值的內(nèi)部化以及必要的RCP外部資源補(bǔ)償?shù)取?/span>

項(xiàng)目信用的培育除了經(jīng)濟(jì)條件外，目前亟需理念和制度完善，特別是，金融如何更好的服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，財(cái)政如何真正的服務(wù)于新發(fā)展格局的構(gòu)建。關(guān)鍵點(diǎn)在于：其一建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制；其二，從頂層設(shè)計(jì)上將項(xiàng)目社會(huì)資本承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與所謂項(xiàng)目政府隱債的法律和政治風(fēng)險(xiǎn)明確予以隔離，使得金融資本愿投、能投、敢投，以科技為核心的實(shí)體經(jīng)濟(jì)進(jìn)的來、發(fā)展的好、成為項(xiàng)目的靈魂。也即在有效市場(chǎng) 有為政府的基礎(chǔ)上，通過模式和機(jī)制創(chuàng)新保障建筑 資本 科技 產(chǎn)業(yè) 其它，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)短板、培育增長(zhǎng)極與構(gòu)建新發(fā)展格局的系統(tǒng)性和良性循環(huán)，政企雙方在價(jià)值創(chuàng)造的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合作共贏。

四、結(jié)語：相信市場(chǎng)的判斷和選擇

筆者認(rèn)為，公益性項(xiàng)目投融資的底層邏輯是非常清晰的，然而

從理論到實(shí)踐確屬“驚險(xiǎn)一躍”，相關(guān)頂層設(shè)計(jì)的不穩(wěn)定性目前依然很強(qiáng)。由于角度、高度、深度和訴求等的不同，相關(guān)認(rèn)識(shí)及判斷可謂熙熙攘攘，但市場(chǎng)和實(shí)踐其實(shí)已經(jīng)作出了判斷，順勢(shì)而為、由道而術(shù)是必然的選擇。

    中國(guó)公益性項(xiàng)目投融資的理念、體制、模式、機(jī)制等，亟需在有為政府的主導(dǎo)下主動(dòng)重構(gòu)，除了相信市場(chǎng)，幾乎別無選擇。