碳中和專題報告：全球碳市場的建設經(jīng)驗和中國啟示

晴耕雨讀天 2021-09-19

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（報告出品方/作者：湘財證券，祁宗超、何超）

1 全球碳市場發(fā)展歷程及四大趨勢

1.1 碳市場發(fā)展歷程概述

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的通過標志著碳交易市場正式誕生。隨后又陸續(xù)形成了《馬拉喀什協(xié)議文件》（2001 年）、《德里宣言》（2002 年）、《控制氣候變化的蒙特利爾路線圖》( 2005 年)、《巴厘島路線圖》 ( 2007 年)、《巴黎協(xié)定》（2015 年）等協(xié)議文件，在此法制基礎上全球范圍內(nèi) 建立了多個碳交易市場。

根據(jù)國際碳行動伙伴組織 (ICAP) 統(tǒng)計，截至 2021 年 1 月 31 日，全球共有 24 個運行中的碳市場，另外有 8 個碳市場正在計劃實施，預計將在未來幾年內(nèi)啟動運行，其中包括哥倫比亞的碳市場和美國東北部的交通和氣候倡議計劃（TCI-P）。還有 14 個司法管轄區(qū)也在考慮建設碳市場，其中包括智利、土耳其和巴基斯坦。

目前碳市場覆蓋了全球 16%的溫室氣體排放，全球?qū)⒔?1/3 的人口生活在有碳市場的地區(qū)，這些地區(qū) GDP 占全球總量 54%。整體而言，歐洲和北美的碳市場發(fā)展較為領先，歐盟排放交易體系（EU-ETS）、區(qū)域性排放交易體系（RGGI）等都是比較成熟的碳排放交易體系。

1.2 趨勢一：碳市場和碳稅混合使用

碳市場（ETS）和碳稅是兩種碳定價工具。前者側(cè)重總量控制與交易，所謂“總量控制”是指政府允許排放量的上限；后者指政府設定稅率，企業(yè)根據(jù) 二氧化碳排放量繳納相應的稅額。

兩者均能創(chuàng)造收入，只不過碳市場通過拍賣配額，而碳稅作為稅收的一種，可以直接增加公共財政收入，從成本收益的角度看，無論碳市場還是碳稅都有加快研發(fā)低碳替代技術的動力，從而在一定程度上實現(xiàn)節(jié)能減排。

但碳市場相比碳稅，減排效果的確定性更高。對于碳市場而言，政府可以通過總量控制的方式確保政策的減排效果，但碳價受市場供需影響的因素較大；而碳稅雖然對于價格的確定性較高，但難以預估生產(chǎn)企業(yè)的排放量，進而影響對排放總量的把握。此外，碳市場更加靈活，一方面抵消機制、配額儲存等規(guī)定可以讓控排企業(yè)能夠自由選擇減排的時間和地點，另一方面實踐證明了碳市場間的互相鏈接能有效拓寬政策覆蓋的范圍。

目前部分國家或地區(qū)在實踐中已出現(xiàn)將碳市場和碳稅混合使用的政策，如瑞士、日本東京等，我國采用的是碳市場的碳定價模式。隨著兩者在實踐中的發(fā)展和演化，未來可能會創(chuàng)新出更加靈活且操作性和調(diào)節(jié)性更好的政策。但無論形式如何，其目的都是為了以更低成本實現(xiàn)減排。

1.3 趨勢二：全球碳市場加速發(fā)展，配額價格相差懸殊

全球碳市場的發(fā)展期始于 2005 年 1 月 1 日歐盟排放交易體系的實施， 2005 年末，碳市場在全球溫室氣體排放總量占比僅為 5%，經(jīng)過 15 年的發(fā)展，截至 2020 年末，這一占比已達 16%，較之前擴大了三倍。一方面得益于全球對環(huán)境保護的重視日益提高，越來越多的國家或地區(qū)參與到全球碳市場的建設當中，另一方面各個碳交易市場自身也在持續(xù)不斷的發(fā)展壯大，其中歐盟排放交易體系（EU-ETS）占比最高，是全球碳市場的領先者。

根據(jù) ICAP 近十年的跟蹤調(diào)查顯示，全球碳市場配額價格整體呈現(xiàn)出兩個趨勢。一是配額價格整體處于上升通道，雖然受疫情沖擊，2020 年上半年碳配額價格普遍下挫，但碳市場經(jīng)受住了考驗，并于下半年開始配額價格迅速企穩(wěn)，尤其是歐盟碳市場價格急速抬升，因為 EU-ETS 第四階段（2021-2030）將實施更加嚴格的政策，將年度總量折減因子由 1.74%提高到 2.20%，碳配額的稀缺助漲價格上升；二是不同碳市場價格相差懸殊，且市場成熟度和配額價格正相關，截至 2021 年 8 月末，歐盟碳市場配額價格報收 60.7 歐元/噸（折合人民幣約 461 元/噸，匯率按 7.6CNY/EUR 計算），而同期中國碳市場配額價格為 45.35 元/噸，兩者差距高達 10 倍。

1.4 趨勢三：碳市場覆蓋行業(yè)廣泛，參與主體多元化

隨著全球?qū)厥覛怏w減排問題的升溫，目前越來越多的行業(yè)和企業(yè)參與到碳市場中。例如歐盟碳交易體系控排范圍涵蓋電力、工業(yè)、航空行業(yè)的 10744 個排放單位，占排放總量 45%；美國芝加哥氣候交易所會員涵蓋 450 多家企業(yè)，涉及電力、汽車、航空、環(huán)境、交通等行業(yè)；英國倫敦交易所要求其所在的 1800 余家企業(yè)在年報中披露碳排放情況；韓國碳排放交易所引進產(chǎn)業(yè)銀行等政策性銀行參與做市，同時推出有償分配制度和做市商制度，將部分原來無償分配給參與交易的污染源企業(yè)的排放權(quán)進行有償拍賣等。

此外，參與主體也呈現(xiàn)出多元化趨勢，包括政府機構(gòu)、金融機構(gòu)、國際組織、企業(yè)和個人。例如倫敦交易所參與者主要以金融機構(gòu)為主，不僅包括高盛、摩根士丹利、摩根大通、匯豐、巴克萊等，而且歐洲主要的能源集團也參與其中；日本的碳交易市場參與主體覆蓋政府機構(gòu)、金融機構(gòu)、企業(yè)等。

1.5 趨勢四：后疫情時代全球合作加速進行

新冠疫情對全球經(jīng)濟造成巨大沖擊，伴隨經(jīng)濟活躍度的下降，全球碳市場需求量急劇下降，量價齊跌，但隨著全球疫情管控能力提升疊加疫苗逐步普及，碳價企穩(wěn)回升，碳市場慢慢恢復到正常運行狀態(tài)，其中有兩方面原因，一是價格調(diào)控工具的合理運用穩(wěn)定了市場預期，緩解了供求失衡的狀態(tài)，二是全球碳市場正日趨完善，相關政策的連貫性和確定性也有助于提振市場信心。

后疫情時代，區(qū)域間的合作也愈加頻繁。2020 年歐盟和瑞士實現(xiàn)了碳排放交易體系連接，使得瑞士的實體企業(yè)可以通過歐盟碳排放交易體系中獲得的碳配額在瑞士進行抵扣；英國在脫歐后也正在考慮構(gòu)建自己的碳交易體系，并將其與歐盟碳交易體系掛鉤；美國區(qū)域溫室氣體倡議（RGGI）已將新澤西州和弗吉尼亞州納入其中，且賓州也在考慮加入其中。此外，《赫爾辛基原則》（通過制定財政政策和配置公共財政資金來驅(qū)動國家氣候行動）自啟動以來，已有 50 多個國家加入該原則并承諾共同應對氣候危機。

2 全球主流碳交易體系的建設經(jīng)驗

為實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》設定的氣候目標，碳交易的重要性愈發(fā)凸顯，碳交易體系作為重要的政策工具，經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，以被實踐證明了其有效性和抗沖擊性。截至 2020 年末，全球碳市場已覆蓋 16%的溫室氣體排放總量，包括 1 個超國家機構(gòu)（歐盟）、8 個國家、18 個省和州，以及 6 個城市。其中以歐洲和北美最具代表性。

2.1 歐盟排放交易體系（EU-ETS）

歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）于 2005 年初開始運行，是典型的強制碳市場，也是迄今為止成熟度最高的碳市場。目前有 27 個成員國和三個非歐盟國家，英國由于脫歐自動退出了歐盟排放交易體系，不過其將于 2021 年自建碳交易體系，并考慮與歐盟排放體系相連接。

歐盟碳排放交易體系采用總量交易模式（cap-trade），各成員國根據(jù)歐盟委員會頒布的規(guī)則，為本國設置排放上限，并確定納入企業(yè)的范圍，向納入企業(yè)分配一定數(shù)量的排放許可權(quán)（EUA）。如果企業(yè)實際排放量少于規(guī)定上限，則可將剩余部分在碳市場出售，反之則需要在碳市場購買排放權(quán)。目前歐盟碳排放交易體系幾乎涵蓋了歐洲主要的溫室氣體排放源，如供電、供熱廠，煉油廠、鋼鐵廠，以及鐵、鋁、金屬、水泥等能源密集型企業(yè)，其中電力行業(yè)是排放大戶，約占歐盟排放總量的四分之一。

歐盟碳排放交易體系采用分權(quán)化治理模式，由于歐盟是個超國家概念，而各主權(quán)國家在經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、體制制度等方面都存在較大差異，所以需要在總量上實現(xiàn)減排目標的同時兼顧各國的差異性，并賦予各成員國在排放交易體系較大的自主決策權(quán)。歐盟交易體系分權(quán)化治理思想體現(xiàn)在排放總量的設置、分配、排放權(quán)交易的登記等各個方面。如在排放量的確定方面，歐盟并不預先確定排放總量，而是由各成員國先決定自己的排放量，然后匯總形成歐盟排放總量。

歐盟碳排放交易體系規(guī)定的配額及其衍生品大部分交易都在歐洲能源交易所（EEX）進行。碳配額和衍生品的交易既可場內(nèi)、也可場外。一般電力等排放大廠會選擇定期進行交易，而較小的企業(yè)可以委托代理人尋找交易對手。據(jù) ICAP 統(tǒng)計，歐盟碳市場自 2009 年至 2020 年期間，通過配額拍賣籌得資金 807.37 億美元，同期全球碳市場拍賣所得共計 1030 億美元，歐盟占比高達 78%。

EU-ETS 的發(fā)展經(jīng)歷了四個階段的演進過程，具體而言：

（1）第一階段（2005-2007 年）：交易品種少，覆蓋行業(yè)少。僅二氧化碳排放權(quán)參與交易，覆蓋行業(yè)也僅限于 20MW 以上的電廠、鋼鐵廠、煉油廠等 10 個行業(yè)的企業(yè)。這一階段 95%配額都是免費分配的。

（2）第二階段（2008-2012 年）：成員擴充，行業(yè)增加，統(tǒng)一上限，免費配額降低。此階段參與國擴充了挪威、冰島和列支敦士登。行業(yè)覆蓋范圍增加了航空業(yè)。在歐盟范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的排放上限以取代各成員國的自主決策。免費配額由 95%降至 90%。

（3）第三階段（2013-2020 年）：總量限速，行業(yè)繼續(xù)增加，電力行業(yè)不再免額，引入 MSR 機制。此階段要求排放總量每年以 1.74%速度下降。行業(yè) 覆蓋范圍進一步增加，且電力公司不再獲得免費的配額，而是需要參與拍賣或在二級市場購買。市場穩(wěn)定儲備機制（MSR）于 2019 年開始運行，旨在解決配額供需失衡問題，并提高市場抵御沖擊的能力。

（4）第四階段（2021-2030 年）：總量限速要求提高，探索碳邊界調(diào)整機制。將年度總量折減因子由 1.74%提高至 2.2%。建立碳邊境調(diào)節(jié)稅機制以防止碳泄漏，碳邊界覆蓋范圍包括鋼鐵等易受碳泄漏影響的行業(yè)，進口商會被要求購買配額來抵償其進口產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的溫室氣體排放，或者直接對進口產(chǎn)品補征碳排放進口稅，此提案預計最快于 2021 年通過。

碳價于不同發(fā)展階段也有著對應的變化軌跡。第一階段，由于沒有官方核實數(shù)據(jù)，排放國傾向于虛報實際的排放量，導致配額供給過量，有 95%的配額都實行免費分配，在供大于求的情況下，配額價格迅速下降，并在第一階段末觸及低點。第二階段，碳價主要由風險事件和政策驅(qū)動，例如期間發(fā)生了全球經(jīng)濟危機和福島核事故，此事故發(fā)生后默克爾宣布停止核電項目，導致需求端羸弱，碳價整體走低，但由于第二階段開始允許配額進入下一階段，避免了配額價格在 2012 年的暴跌。第三階段，歐盟試圖通過減少市場配額供給，提高需求來提升碳價格。隨著總量上限的收緊、折量拍賣的引入以及市場穩(wěn)定儲備機制的實施，碳價逐步攀升。第四階段，歐盟將實施更嚴格的減排計劃，伴隨國家和企業(yè)對環(huán)境保護的日趨重視，疊加碳市場的完善，參與主體將進一步擴容，涵蓋控排企業(yè)、商業(yè)銀行、投資銀行、私募基金等，市場活躍度有望得到大幅提升。

2.2 區(qū)域性排放交易體系（RGGI）

區(qū)域性排放交易體系（RGGI）由美國紐約州州長于 2003 年開始籌備， 2009 年正式生效。它是美國第一個強制交易市場，旨在通過減少二氧化碳排放量的同時發(fā)展清潔能源。RGGI 由美國 12 個州組成，主要覆蓋了美國東北部和中大西洋區(qū)域，目前賓夕法尼亞州也正考慮加入其中。

配額分配方面，RGGI 不同于 EU-ETS 在開始階段的免費分配模式，它是全球首個完全以拍賣方式進行分配的排放交易體系，各州必須將 20%的配額用于公益事業(yè)，并預留 5%投入碳基金，以取得額外的減排量。交易機制方面，一級市場主要以季度拍賣為主，二級市場主要進行碳配額及其金融衍生品的交易。RGGI 只針對單一的電力行業(yè)，所有化石燃料發(fā)電超過 25MW 的發(fā)電企業(yè)都需要加入該體系，承擔相應的碳減排責任。

RGGI 實行總量控制機制，排放總量為 188076976 短噸（約合 1.7 億噸），總量首先會分配到各州，再由州分配到企業(yè)。RGGI 的正常履約期為三年， 2009-2011 年為首個履約期、2012-2014 年為第二個履約期，2015-2017 年為第三個履約期。按照設定目標，至 2018 年，RGGI 排控范圍內(nèi)二氧化碳排放總量較 2009 年下降 10%。在發(fā)展之初，RGGI 同樣經(jīng)歷了配額供大于求的情況，在首個履約期內(nèi)，實際排放量低于初始配額達 35%。供需失衡的市場環(huán)境導致碳價持續(xù)走低且市場活躍度較差，價格發(fā)現(xiàn)的功能基本喪失，很難通過市場化的模式達到減排的預期。于是，RGGI 開始考慮對初始總量進行削減，同時也陸續(xù)設計和出臺了配套的調(diào)節(jié)機制。

調(diào)節(jié)機制包括清除儲備配額、成本控制儲備（CCR）、碳抵消等。清除儲備配額是在消減后的配額總量基礎上，將盈余儲備配額進行扣減。CCR 是指在配額拍賣中，如果拍賣價格升高到“觸發(fā)價格”時增加配額供給，進而抑制拍賣價格，觸發(fā)價格一般每年呈遞增趨勢，2020 年末已增長至 10.75 美元。碳抵消機制允許企業(yè)通過購買碳補償項目獲得額外的碳信用額（最多占每年總配額的 3.3%），且碳補償必須來自于參與 RGGI 的地區(qū)，或者其他任何已經(jīng)同意執(zhí)行 RGG I 項目標準的州。在配額緊縮疊加一系列配套機制的影響下， RGGI 市場活躍度顯著提升，一級市場參與者和拍賣價格雙雙提高，二級市場流動性明顯改善。

3 中國碳市場發(fā)展現(xiàn)狀

中國碳市場建設最早也追溯到 2011 年，彼時由國家發(fā)改委發(fā)文啟動碳排放交易試點，在經(jīng)歷多年探索后，中國國家碳排放交易體系于 2021 年 2 月啟動，標志著全球最大的碳市場成立，該體系覆蓋發(fā)電企業(yè) 2225 家，年排放總量約為 40 億噸二氧化碳。受監(jiān)管企業(yè)需要在 2021 年補繳 2019 年和 2020 年排放配額，如到期未繳，將面臨 10 萬至 50 萬元的罰款。2021 年 7 月，全國碳市場正式上線交易，首日成交量 410.40 萬噸，成交額 21023.01 萬元，成交均價 51.23 元/噸，中石化、中石油、華能集團、大唐集團、華潤電力等參與首日交易。

在配額分配方面，國家排放交易體系將根據(jù) 2019-2020 年實際產(chǎn)出量核定配額數(shù)量，由各省級行政區(qū)域配額總量加總形成全國排放總量。對 2019- 2020 年配額實行全部免費分配，并采用基準法核算重點排放單位所擁有的機組的配額量。在監(jiān)管方面，交易機構(gòu)要求建立風險管理制度，并報生態(tài)環(huán)境部備案。

目前全國共有北上廣深等 9 個試點交易場所，交易方式主要分為公開掛牌和協(xié)議轉(zhuǎn)讓。前者采用的是市場化的定價機制，而后者是雙邊協(xié)商機制，更適合大宗交易。各交易所均設置了漲跌幅限制，一般介于 10%至 30%之間。目前北京、上海、廣州、深圳、湖北等試點省份都在積極探索發(fā)展碳金融，已開發(fā)十多個相關產(chǎn)品，包括配額回購、配額質(zhì)押、配額遠期、碳基金、碳信托、碳債券等。

但從實際運行結(jié)果看，我國碳市場交易活躍度仍有待提高，幾乎所有試點交易所都或多或少出現(xiàn)交易日無報價的情況，此外，碳價也遠低于歐美等發(fā)達碳市場水平，截至 2021 年 8 月末，歐盟碳市場配額價格報收 60.7 歐元/噸（折合人民幣約 461 元/噸，匯率按 7.6CNY/EUR 計算），而同期中國碳市場配額價格為 45.35 元/噸，兩者相差達 10 倍。

4 中國啟示

4.1 政策宜由松到緊，分階段規(guī)劃調(diào)整

中國碳交易市場正式運行時間較短，正處于起步階段，應該懷著 “摸著石頭過河”的態(tài)度，小心求證，把每一步都走踏實。從全球建設經(jīng)驗看，政策由松到緊、由簡單到復雜、由一般到特殊是發(fā)展規(guī)律，例如歐盟碳市場發(fā)展最初階段，政策相當寬松，免費配額供給遠超實際需求，隨后在第二、第三階段根據(jù)實際的運行結(jié)果進行持續(xù)優(yōu)化調(diào)整，如統(tǒng)一管理、配額下調(diào)、總量限速、引入 MSR 機制等。

對我國發(fā)展碳市場的啟示，一是在發(fā)展初期政策應以寬松為宜，相關法律法規(guī)可以“求全但不求細”，不用急于出臺各種條條框框的政策“規(guī)范”市場，限制市場的活力，而應根據(jù)實際運行下來的結(jié)果進行相機調(diào)整；二是建議分階段進行規(guī)劃，并制定不同階段的減排目標和舉措，鑒于各階段的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、行業(yè)差異和轉(zhuǎn)型難度各不相同，根據(jù)宏觀發(fā)展目標對碳市場進行相應優(yōu)化調(diào)整也符合現(xiàn)實需要。從歐美碳市場發(fā)展來看，EU-ETS 從 2005 年發(fā)展至今，經(jīng) 歷了三個發(fā)展階段，目前正處于第四階段；RGGI 也是根據(jù)實際情況設置了不同的發(fā)展階段，并明確了每一階段的減配目標。

4.2 統(tǒng)籌兼顧，尊重地區(qū)差異

歐盟 EU-ETS 由 27 個成員國和三個非歐盟國家組成，美國 RGGI 也是由最初 10 各州發(fā)展到目前 12 個州，歐美碳市場的成功很大原因得益于較好的平衡了全局性和區(qū)域性的關系。例如歐盟采用分權(quán)化的治理模式，在總量上實現(xiàn)減排目標的同時兼顧各國的差異性，給予各成員國在排放交易體系上較大的自主決策權(quán)；美國建立了統(tǒng)一的交易規(guī)則、統(tǒng)一的配額管理、統(tǒng)一的拍賣制度，但同時保留各州對自己所處市場的監(jiān)管和獎懲等權(quán)利。

結(jié)合我國碳市場現(xiàn)狀，目前全國共建立了 9 個碳市場，但地區(qū)間發(fā)展不平衡，南北差異較大，工業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦、地位環(huán)境等各不相同，也會面臨全局與區(qū)域的問題。建議借鑒歐美經(jīng)驗，在總量目標設置和綱領性法規(guī)制度層面可以由國家統(tǒng)一管理，在具體實踐環(huán)節(jié)中允許各地制定符合當?shù)匕l(fā)展特性的規(guī)則，如在履約程序、碳抵消比例、信息平臺建設等方面保留地方特色，因地制宜地發(fā)展當?shù)靥际袌觥?/p>

4.3 科學化碳評估手段，合理設置總量目標

設置減配目標的前提是要對當前的現(xiàn)狀進行排摸，并對未來的變化進行合理預估。從歐美經(jīng)驗看，發(fā)展初期對于受監(jiān)管的行業(yè)和相關企業(yè)的排放情況沒有進行準確的數(shù)據(jù)核驗，企業(yè)出于自身利益，容易虛報排放量，導致配額供給過量。

目前國際主流控制總量目標的方式是控制絕對總量，采用自上而下的方法，以歷史數(shù)據(jù)為基礎，向后預測未來時間段內(nèi)的排放總量，所以這對數(shù)據(jù)的準確性提出了較高要求。建議我國碳市場在發(fā)展初期，盡快建立健全相關碳排放評估手段，明確管制對象，在充分了解行業(yè)和企業(yè)特性的基礎上，多方搜集數(shù)據(jù)，交叉驗證，盡可能減小誤差，以便能夠從全局出發(fā)，設置更合理的減排總量目標，為實現(xiàn)“3060”目標奠定良好基礎。

4.4 盡快建立中國版“MSR”和“CCR”調(diào)節(jié)機制

從歐美碳市場發(fā)展實踐看，建立市場穩(wěn)定儲備機制（MSR）是必要且緊迫的。歐美碳市場發(fā)展初期也走過不少彎路，由于供過于求，碳價持續(xù)低迷，直到歐盟引入 MSR 機制將過剩配額擱置，減少市場供給，才使得碳價起底回升。美國的 CCR 機制是通過拍賣價格觸及閾值來調(diào)節(jié)配額供給。一個是讓供給影響價格，而另一個是讓價格影響供給，本質(zhì)上都是調(diào)節(jié)市場供需，穩(wěn)定價格的工具。

因此為了維持配額的供需平衡，使碳價運行在穩(wěn)定合理的價格區(qū)間，建議我國在碳市場起步階段就盡早研究建立科學的價格調(diào)控機制，一旦錯過這個時機，亡羊補牢、等未來出現(xiàn)問題時再研究相關機制的設計，可能事倍功半。