應(yīng)急救援是各國政府的一項(xiàng)重要職能，由于政府能力和作用的有限性，因此需要大量的志愿者加入其中，志愿者成為當(dāng)今應(yīng)急救援工作中一支不可或缺的力量。應(yīng)急救援是一項(xiàng)緊迫性、危險(xiǎn)性、專業(yè)性極強(qiáng)的工作，不但要求志愿者具有奉獻(xiàn)精神，而且要有專業(yè)化的救援知識和技能，以提高救援的有效性。

因此，應(yīng)急管理水平高的國家都非常重視專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍的建設(shè)。2009年5月，筆者作為中德應(yīng)急管理合作培訓(xùn)項(xiàng)目的首期培訓(xùn)學(xué)員，赴德國聯(lián)邦危機(jī)管理、應(yīng)急規(guī)劃及公民保護(hù)學(xué)院（AKNZ）及聯(lián)邦技術(shù)救援署（THW）培訓(xùn)學(xué)院進(jìn)行應(yīng)急管理培訓(xùn)和考察。期間，德國專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍給筆者留下很深的印象。德國專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)很具特色。這支隊(duì)伍訓(xùn)練有素、技術(shù)裝備精良、反應(yīng)迅速，應(yīng)急救援水平高，是德國應(yīng)急救援體系中的中堅(jiān)力量，并在國際應(yīng)急救援中享有盛譽(yù)。

一、德國專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍的特點(diǎn)

1.具有專業(yè)化的應(yīng)急救援知識和技能。這是德國應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍最為突出的特點(diǎn)。德國應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍救援知識和技能專業(yè)化，是建立在應(yīng)急救援任務(wù)專業(yè)化分工基礎(chǔ)之上的。德國應(yīng)急救援力量主要由政府消防部門、聯(lián)邦技術(shù)救援署下屬的技術(shù)救援協(xié)會和五大志愿者組織三部分救援隊(duì)伍構(gòu)成。針對德國常發(fā)災(zāi)種，三支應(yīng)急救援力量有著明確的分工。消防部門主要承擔(dān)防火滅火、交通事故救援、化學(xué)事故處置、水上滅火和救生、空中救援、隧道及地鐵事故救援、緊急救護(hù)、環(huán)境及水資源保護(hù)、動物救助及其他災(zāi)害救援，除此之外還要參與國際救援。因此消防部門的應(yīng)急救援志愿者必須具備消防救援任務(wù)的專業(yè)知識和技能。技術(shù)救援協(xié)會的主要職能是彌補(bǔ)消防救援力量的不足，在各類應(yīng)急救援中提供技術(shù)及設(shè)備援助，參與國際救援。技術(shù)救援協(xié)會對志愿者按救援任務(wù)的不同進(jìn)行了細(xì)致的技術(shù)性分組，設(shè)立各種技術(shù)救援小組。技術(shù)救援小組所擁有的救援技術(shù)覆蓋了各種災(zāi)種。技術(shù)救援協(xié)會下設(shè)6支聯(lián)邦政府救援隊(duì)、33支水處理快速反應(yīng)隊(duì)，16支建橋隊(duì)、油污處理隊(duì)，66支電力供應(yīng)、指揮、通訊、后勤保障隊(duì)，132支水災(zāi)救援隊(duì)、264支基礎(chǔ)建設(shè)隊(duì)、810支技術(shù)分隊(duì)。志愿者分屬于什么樣的專業(yè)救援隊(duì)，就具備什么樣的專業(yè)救援知識和技能。五大志愿者救援組織通過協(xié)議與政府合作，在消防部門的協(xié)調(diào)下，分別根據(jù)自身的救援專長參與災(zāi)難救援。如德國水上救生協(xié)會的志愿者，不僅具有操作水上救生專業(yè)設(shè)備的技能，而且具有水上救生的專業(yè)知識和技能。

2.隊(duì)伍龐大。德國有非常龐大的專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍，不但彌補(bǔ)了職業(yè)應(yīng)急救援力量的不足，同時為政府節(jié)約了大量的人工成本。全國8200萬人口中，有180萬人是具有專業(yè)化應(yīng)急救援知識和技能的志愿者。其中有130萬名志愿者在消防部門承擔(dān)著救火、救災(zāi)和救護(hù)任務(wù)；有8萬名志愿者在聯(lián)邦應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)承擔(dān)著技術(shù)救援任務(wù)；有近50萬名專業(yè)志愿者在民間救援組織中隨時聽候政府調(diào)遣，其中德國工人救助聯(lián)合會有17000名、德國水上救生協(xié)會有47000名、德國紅十字會救援組織有400000名、約翰尼特事故救助組織有26000名、馬耳他急救中心35000名。

3.網(wǎng)格化分布，反應(yīng)迅速。無論是消防志愿者隊(duì)伍、技術(shù)救援志愿者隊(duì)伍，還是民間應(yīng)急救援組織，都以網(wǎng)格化的設(shè)置分布在德國的市、縣、鄉(xiāng)，以保證災(zāi)害發(fā)生時能迅速到達(dá)現(xiàn)場。在德國，5萬～10萬人的城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立志愿消防隊(duì)，全德國大約有1485個志愿者消防站，成網(wǎng)格化分布于各社區(qū)。當(dāng)接到救援指令后，志愿者消防隊(duì)必須在10分鐘內(nèi)趕到災(zāi)害現(xiàn)場。技術(shù)救援協(xié)會總部設(shè)在波恩，下設(shè)8個邦級分部、66個區(qū)級分部、668個社區(qū)志愿者應(yīng)急救援站。他們的技術(shù)裝備實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化配備，反應(yīng)迅速，能夠在幾分鐘內(nèi)到達(dá)災(zāi)害現(xiàn)場，實(shí)施救援。

二、德國專業(yè)化的應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

1.依法規(guī)范隊(duì)伍建設(shè)。為了促進(jìn)專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)，德國制定了比較完備的法律體系。主要包括《德意志聯(lián)邦共和國基本法》、《民事保護(hù)和災(zāi)難救援法》、各州制定的關(guān)于民事保護(hù)和災(zāi)難救援法律中的相關(guān)規(guī)定、《德國聯(lián)邦技術(shù)救援志愿者法》以及各種單行法中的相關(guān)規(guī)定。最為突出的是，德國有專門調(diào)整政府與志愿者之間權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的單行法——《德國聯(lián)邦技術(shù)救援志愿者法》。這些法律明確了志愿者在應(yīng)急救援中的權(quán)利和義務(wù)，吸引、激勵德國公民踴躍加入應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍，積極參與應(yīng)急救援工作。

首先，依法確立公民無償參與應(yīng)急救援的義務(wù)。依法確立公民參與應(yīng)急救援義務(wù)是德國的立法傳統(tǒng)。早在19世紀(jì)初德國就依法確立了公民無償參與應(yīng)急救援的義務(wù)。1997年德國修訂的《民事保護(hù)和災(zāi)難救援法》，進(jìn)一步確立了“公民自我保護(hù)是重要的基礎(chǔ)”的應(yīng)急管理基本理念?！睹袷卤Ｗo(hù)和災(zāi)難救援法》第l條規(guī)定，在應(yīng)急救援中“官方措施是公民自我保護(hù)的補(bǔ)充?！钡聡梢?guī)定，年輕人必須服兵役；如果不服兵役，必須服消防役或民防役，并從事6年應(yīng)急救援志愿者工作。德國法律還確立了全民參與應(yīng)急救援培訓(xùn)的義務(wù)、災(zāi)害中不得見死不救的義務(wù)?！兜乱庵韭?lián)邦共和國基本法》第70條明確規(guī)定，應(yīng)急救援中“公共和私人組織的參與工作，是由這個州的相關(guān)災(zāi)難救助法律條文決定的”?！奥?lián)邦州可以調(diào)動私人及國家組織”。法律的明示，使廣大的德國公民具有其強(qiáng)烈的參與公民保護(hù)責(zé)任感，積極投身于德國應(yīng)急救援培訓(xùn)、宣傳教育以及各種災(zāi)害的救援中去，成為德國應(yīng)急救援體系的支柱。

其次，依法保障應(yīng)急救援者的合法權(quán)益。一是依法保障應(yīng)急救援志愿者的勞動關(guān)系及勞動報(bào)酬，促使企業(yè)支持員工加入應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍，積極參與應(yīng)急救援?！兜聡?lián)邦技術(shù)救援志愿者法》第3條第l款規(guī)定：雇員不得因履行技術(shù)救援服務(wù)義務(wù)損害其勞動關(guān)系、社會與失業(yè)保險(xiǎn)及其企業(yè)年金。若志愿者在工作時間參與救援或培訓(xùn)行動，則志愿者被免除（在原單位的）工作義務(wù)，并將繼續(xù)保障其在參與救援期間的勞動報(bào)酬，正如其不參與救援本來可以得到的一樣。其失業(yè)保險(xiǎn)、企業(yè)年金中的保險(xiǎn)關(guān)系不受技術(shù)救援服務(wù)的影響。而企業(yè)的支出則由政府予以支付?！兜聡?lián)邦技術(shù)救援志愿者法》第3條第2款規(guī)定：若志愿者每天缺席兩小時或者每兩周內(nèi)缺席七小時以上，政府則應(yīng)向私人企業(yè)主（轉(zhuǎn)移）支付員工志愿者缺席時間繼續(xù)支付的勞動報(bào)酬及其社會保險(xiǎn)費(fèi)用和聯(lián)邦勞動部門的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用。經(jīng)申請，也應(yīng)當(dāng)向私人企業(yè)主（轉(zhuǎn)移）支付其支付的因志愿者因參與技術(shù)救援服務(wù)中的傷病、喪失勞動能力依法應(yīng)獲得的勞動報(bào)酬。二是政府為志愿者購買義務(wù)保險(xiǎn)，免除其后顧之憂。德國法律明確規(guī)定，為特定國家機(jī)構(gòu)或者公益事業(yè)工作的志愿者享有立法者為其購買的法定義務(wù)保險(xiǎn)。這些志愿者在進(jìn)行其志愿者工作時享受保險(xiǎn)。三是對志愿者參與應(yīng)急救援所造成的損失，依法給予公力救濟(jì)?！兜聡?lián)邦技術(shù)救援志愿者法》第3條第3款和第5款明確規(guī)定：志愿者可以申請因參與技術(shù)救援服務(wù)必須的現(xiàn)金開支。自由職業(yè)的志愿者可申請合理的工作損失補(bǔ)償。聯(lián)邦內(nèi)政部長可依據(jù)本款確定補(bǔ)償?shù)淖罡哳~度和一次性補(bǔ)償數(shù)額；志愿者在從事技術(shù)救援服務(wù)中造成的物質(zhì)損失，經(jīng)申請應(yīng)合理賠償，遭受損失的人對第三人的損害賠償請求權(quán)不受聯(lián)邦賠償數(shù)額的影響。

2.以政府管理為主導(dǎo)的運(yùn)作模式。德國法律明確規(guī)定，在各種災(zāi)害中，加強(qiáng)民事保護(hù)是德國聯(lián)邦及聯(lián)邦州的法定責(zé)任?！兜乱庵韭?lián)邦共和國基本法》第73條第1款明確規(guī)定，聯(lián)邦政府是和平時期民事保護(hù)的主體，由聯(lián)邦內(nèi)政部所屬的公民保護(hù)與災(zāi)難救援署（BBK）和聯(lián)邦技術(shù)救援署共同擔(dān)負(fù)此任。德國法律明確規(guī)定，德國的各級政府成為應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)的主導(dǎo)力量。德國政府對志愿者實(shí)行注冊管理制度。德國《民事保護(hù)和災(zāi)難救援法》規(guī)定聯(lián)邦民事保護(hù)與災(zāi)難救援署，通過設(shè)備配備與人員培訓(xùn)對各州災(zāi)難保護(hù)提供補(bǔ)充；為志愿者在公民保護(hù)中提供支持是聯(lián)邦的要求以及聯(lián)邦民事保護(hù)與災(zāi)難救援署的任務(wù)。德國專業(yè)化志愿者救援隊(duì)伍建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)投入模式，因性質(zhì)不同而不同。德國聯(lián)邦技術(shù)救援署下屬的技術(shù)救援協(xié)會總部、8個跨州間協(xié)會、66個跨縣市間區(qū)域辦公室、1個物流中心、兩所培訓(xùn)學(xué)院、668個地方技術(shù)救援小組及8萬名志愿者所需的一切建設(shè)、裝備、培訓(xùn)及組織運(yùn)作費(fèi)用全部由聯(lián)邦政府承擔(dān)。各州消防志愿者隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)費(fèi)則采用州政府加聯(lián)邦政府補(bǔ)貼的投資模式。各州的志愿消防站建設(shè)、裝備經(jīng)費(fèi)及志愿消防員個人防護(hù)裝備的配備經(jīng)費(fèi)，主要來源于州政府的稅收撥款及聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼。德國《民事保護(hù)和災(zāi)難救援法》規(guī)定聯(lián)邦政府對州政府負(fù)有給予救援裝備補(bǔ)貼的責(zé)任。但是培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)則由州政府承擔(dān)，各州政府投資建設(shè)消防培訓(xùn)學(xué)校，并承擔(dān)志愿消防員培訓(xùn)所需的各種費(fèi)用。民間志愿者救援組織建設(shè)資金則以會員繳費(fèi)和社會捐助為主。

3.應(yīng)急救援志愿者培訓(xùn)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。一是德國設(shè)立專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對應(yīng)急救援志愿者進(jìn)行系統(tǒng)的專業(yè)知識和專業(yè)技能培訓(xùn)。各州政府都建有消防學(xué)校，對消防志愿者進(jìn)行消防救援知識和技能的培訓(xùn)。德國技術(shù)救援署則設(shè)立了遍及全國的培訓(xùn)站點(diǎn)和分別位于哈亞、諾依豪森的培訓(xùn)學(xué)院對技術(shù)救援志愿者進(jìn)行分層次、分類別的培訓(xùn)。德國技術(shù)救援署的各培訓(xùn)站點(diǎn)主要負(fù)責(zé)對普通應(yīng)急技術(shù)救援志愿者基本知識和基本技能的培訓(xùn)；哈亞培訓(xùn)學(xué)院主要負(fù)責(zé)對各技術(shù)小組負(fù)責(zé)人進(jìn)行較高層次的應(yīng)急救援技術(shù)培訓(xùn)，諾依豪森培訓(xùn)學(xué)院主要負(fù)責(zé)對技術(shù)救援指揮人員進(jìn)行培訓(xùn)。二是培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。以技術(shù)救援志愿者的培訓(xùn)為例，德國技術(shù)救援署對技術(shù)救援志愿者的培訓(xùn)方式、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)時間都作出標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的規(guī)定。技術(shù)救援志愿者的培訓(xùn)分三個層次。第一層是基本培訓(xùn)。以救援小組為單位，培訓(xùn)內(nèi)容為75個單元，每個單元為45分鐘?；A(chǔ)訓(xùn)練為120個小時，最長不超過6個月。培訓(xùn)方式為講座與實(shí)踐相結(jié)合?；局R涉及THW與民事保護(hù)、安全與保障、危險(xiǎn)物資、救援常識、普通行動、急救、極端天氣下的行動、媒體意識。基礎(chǔ)培訓(xùn)利用周末在各站點(diǎn)進(jìn)行，由老隊(duì)員采用傳幫帶的方式進(jìn)行。第二層是專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。由位于哈亞的技術(shù)培訓(xùn)學(xué)院負(fù)責(zé)實(shí)施，包括通訊、水處理、交通、電力、定向爆破、裝備儀器的操作與維護(hù)等技能培訓(xùn)。專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)時間為l周左右。第三層是指揮培訓(xùn)。主要在諾依豪森培訓(xùn)學(xué)院進(jìn)行，培訓(xùn)內(nèi)容包括：高層指揮人員協(xié)調(diào)能力培訓(xùn)、應(yīng)急救援運(yùn)行機(jī)制的培訓(xùn)、歐盟內(nèi)部合作聯(lián)動知識培訓(xùn)、聯(lián)合國應(yīng)急工作研討會、國際救援后勤保障知識、英語、廚師培訓(xùn)、跨國溝通的技巧、安全保障、為新聞工作者提供免費(fèi)救災(zāi)知識的培訓(xùn)。培訓(xùn)方式主要包括虛擬模擬、三維災(zāi)情展示、演練等。

4.設(shè)立統(tǒng)一的應(yīng)急管理指揮平臺。協(xié)調(diào)各專業(yè)救援力量。德國州政府及大城市的消防局都設(shè)有應(yīng)急指揮平臺。一般性的災(zāi)害由消防部門負(fù)責(zé)指揮調(diào)度各方救援力量，實(shí)施應(yīng)急救援。災(zāi)害的危害程度超出了州的應(yīng)對能力時，則由聯(lián)邦政府借助于聯(lián)邦應(yīng)急管理統(tǒng)一指揮平臺系統(tǒng)，實(shí)施跨州聯(lián)合應(yīng)急救援。2002年德國易北河洪水和多瑙河發(fā)生洪災(zāi)的應(yīng)急救援過程中，聯(lián)邦政府和州政府以及各種救援力量的統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題凸顯。聯(lián)邦政府和州政府都認(rèn)識到在異常的、重大的危險(xiǎn)和災(zāi)害面前加強(qiáng)合作的重要性，為此而制訂了民事保護(hù)與災(zāi)難救援新戰(zhàn)略。新戰(zhàn)略要求聯(lián)邦和各州的救援力量應(yīng)該緊密銜接，在災(zāi)難救援過程中要加強(qiáng)信息系統(tǒng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以利于有關(guān)部門對災(zāi)害威脅作出迅速有效的反應(yīng)。為此，在公民保護(hù)與災(zāi)難救援署（BBK）成立“共同報(bào)告和形勢中心”。該中心以deNIS II信息系統(tǒng)作為技術(shù)支持，建立德國應(yīng)急管理統(tǒng)一指揮平臺，聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)、州政府的內(nèi)政部門、危機(jī)控制部門、非政府的援救機(jī)構(gòu)以及歐盟、NATO等國際機(jī)構(gòu)都可以直接聯(lián)入deNIS II系統(tǒng)。所有組織都能通過deNIS II系統(tǒng)向民事保護(hù)與災(zāi)難救援署（BBK）的“共同報(bào)告與形勢中心”報(bào)告事故和災(zāi)情。deNIS II系統(tǒng)通過一個“傳達(dá)”按鈕向一個或所有與系統(tǒng)相聯(lián)的用戶發(fā)送有關(guān)災(zāi)情的電子信息。同時所有與deNIS II系統(tǒng)相連接的用戶，都能夠在他們的態(tài)勢圖上看到事故或者災(zāi)難波及的影響范圍。德國通過deNIS II系統(tǒng)加強(qiáng)了聯(lián)邦政府各部門之間、聯(lián)邦與各州之間、以及德國與各國際組織間在民事保護(hù)與救援中的合作。德國技術(shù)救援機(jī)構(gòu)通過該系統(tǒng)，視災(zāi)害事故規(guī)模、波及范圍、危害程度調(diào)集本市、本州或全聯(lián)邦的專業(yè)救援力量投入應(yīng)急救援。

5.注重后備隊(duì)伍的培養(yǎng)。在德國不論是技術(shù)救援機(jī)構(gòu)，還是消防部門，還是志愿者組織，都非常注重對志愿者后備隊(duì)伍的培養(yǎng)。他們采取各種各樣的方式方法，吸引公民加入志愿者隊(duì)伍。一是廣泛宣傳，讓人們知道作為應(yīng)急救援志愿者的光榮，吸引人們加入志愿者行列。技術(shù)救援機(jī)構(gòu)從2006年開始，通過每年免費(fèi)發(fā)放一期宣傳海報(bào)，向社會宣傳志愿者的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)：協(xié)同民間應(yīng)急救援志愿者組織面向?qū)W校舉辦各種展會，宣傳應(yīng)急救援志愿者的光榮使命；通過發(fā)放各種傳單及各種小冊子，讓人們了解應(yīng)急救援志愿者的職責(zé)以及享受的各種待遇；與各種媒體合作宣傳應(yīng)急救援志愿者。二是聯(lián)邦內(nèi)政部設(shè)立各種公民保護(hù)志愿者獎項(xiàng)，鼓勵、吸引公民加入志愿者隊(duì)伍，包括榜樣性的新生力量及青年工作獎（獎金為7500歐元）、模范性的活動——最佳表現(xiàn)獎（獎金為7500歐元）、表率性的雇主行為獎（精神風(fēng)尚獎）、杰出工作表現(xiàn)以及創(chuàng)新理念設(shè)置獎。三是吸納中小學(xué)生為志愿者后備隊(duì)員。為了做好志愿消防后備隊(duì)員的培養(yǎng)，德國各州消防機(jī)構(gòu)吸收了約占志愿消防隊(duì)員總?cè)藬?shù)20%～30%的10歲～17歲的在校學(xué)生作為預(yù)備隊(duì)員，他們定期參加訓(xùn)練及消防站組織的各種活動，逐步掌握消防知識和技能，為成年后參加志愿消防組織做好準(zhǔn)備。技術(shù)救援機(jī)構(gòu)規(guī)定，年齡至6歲的兒童可以成為技術(shù)救援機(jī)構(gòu)的后備志愿者。

這些孩子每周利用業(yè)余時間，在技術(shù)救援機(jī)構(gòu)的地方協(xié)會或基地進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，并參加一些如整理工具、擦拭車輛、宣傳教育等力所能及的工作，成年后轉(zhuǎn)為技術(shù)救援志愿者。

三、德國專業(yè)化應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的啟示及借鑒

建立專業(yè)化的應(yīng)急救援隊(duì)伍是應(yīng)急救援提出的客觀要求?，F(xiàn)階段，我國各種災(zāi)害高發(fā)頻發(fā)，在政府財(cái)力有限，職業(yè)救援力量不足、民間救援組織專業(yè)化不充分，志愿者參與熱情高漲的前提下，我們有必要借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，采用政府主導(dǎo)、社會成員廣泛參與的模式，建立專業(yè)化的應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍。既節(jié)省政府開支，又能滿足公民參與應(yīng)急救援的愿望和要求，同時又能提高我國應(yīng)急救援效率和水平。

1.盡快出臺專門的法律、法規(guī)，依法建設(shè)專業(yè)化的應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍。

當(dāng)前我國應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍法制化建設(shè)處于初級階段。2006年12月6日，共青團(tuán)中央頒布實(shí)施了《中國注冊志愿者管理辦法》，對我國志愿者的注冊管理、志愿者服務(wù)基地的建立、志愿者表彰激勵的方式方法做出了比較明確的規(guī)定，引導(dǎo)和動員注冊志愿者直接到服務(wù)基地開展服務(wù)，建立志愿者經(jīng)常性、就近就便服務(wù)的有效機(jī)制。但是團(tuán)中央制定的規(guī)范性文件適用范圍較窄，僅適用于團(tuán)組織，不適用于政府層面；僅適用于一般性的社會服務(wù)，不適用于應(yīng)急救援。2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》對專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)提出了原則性要求?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第11條第2款規(guī)定公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作。第26條第2款規(guī)定縣級以上人民政府及其有關(guān)部門可以建立由成年志愿者組成的應(yīng)急救援隊(duì)伍。單位應(yīng)當(dāng)建立由本單位職工組成的專職或者兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍。第26條第3款規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍與非專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的合作，聯(lián)合培訓(xùn)、聯(lián)合演練，提高合成應(yīng)急、協(xié)同應(yīng)急的能力。但是以上規(guī)定只是原則性要求，沒有對政府與志愿者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系做出明確具體的規(guī)定，缺乏可操作性，對政府的規(guī)范性作用不強(qiáng)，各級政府在專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)方面尚處于初級階段。德國政府為了建立一支專業(yè)化的應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍，不但在消防法中對政府與志愿者之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系作了明確規(guī)定，而且制定了單行法——《德國聯(lián)邦技術(shù)救援志愿者法》，專門調(diào)整政府與志愿者在應(yīng)急救援中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，依法建立起裝備精良、訓(xùn)練有素、專業(yè)化的、龐大的應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍。德國經(jīng)驗(yàn)啟示我們，必須建立完備的法律體系，依法促進(jìn)我國專業(yè)化應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)。最為主要的是，在完善我國突發(fā)事件應(yīng)對法的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定一部專門調(diào)整專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)中政府與志愿者之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的單行法律或法規(guī)。依法確立專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍在我國應(yīng)急救援體系中的法律地位，明確規(guī)定參與應(yīng)急救援是公民的法定義務(wù)，明確規(guī)定專業(yè)應(yīng)急救援志愿者必須具備的身體、心理、年齡、性別等條件。明確規(guī)定志愿者在應(yīng)急救援中所享有的各種政府保障，及遭遇各種救援風(fēng)險(xiǎn)時政府所給予的公力救濟(jì)。依法確立政府在專業(yè)化的應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)中的主體地位，明確政府在專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者的招募、注冊、培訓(xùn)、管理、裝備及后備隊(duì)伍建設(shè)中所承擔(dān)的具體義務(wù)。明確規(guī)定政府對志愿者實(shí)施表彰激勵的方式方法。通過專門立法調(diào)動政府和公民兩個方面的積極性，規(guī)范政府和志愿者在應(yīng)急救援中的行為，以加快我國專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)的步伐。

2.發(fā)揮政府在專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)中的主導(dǎo)作用。我國憲法、突發(fā)事件應(yīng)對法明確規(guī)定，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會生產(chǎn)、生活秩序是政府的責(zé)任，我國應(yīng)急管理體制充分體現(xiàn)了這一理念。因此政府是建設(shè)專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍的主體，應(yīng)在專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。德國技術(shù)救援署構(gòu)建專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，我國政府只有選擇政府主導(dǎo)、社會廣泛參與的應(yīng)急救援模式，才能充分實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援職能。在“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制下，應(yīng)著手以下工作。一是國家制定專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃、負(fù)責(zé)制定各災(zāi)種應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍技術(shù)裝備的標(biāo)準(zhǔn)、管理模式及統(tǒng)一調(diào)配等工作。地方政府應(yīng)急辦負(fù)責(zé)落實(shí)注冊管理、培訓(xùn)、保障及后備隊(duì)伍的培養(yǎng)。二是按“分門別類、一專多能”的原則，依托政府部門、行業(yè)系統(tǒng)、企事業(yè)單位，組建種類齊全的專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍，并由各地應(yīng)急辦統(tǒng)一調(diào)配。既保證本地區(qū)的應(yīng)急救援，又能保障跨地區(qū)、跨行業(yè)協(xié)同救援。按照醫(yī)療衛(wèi)生、通信、電力、民航、交通、建筑、鐵路、水力、燃?xì)獾刃袠I(yè)系統(tǒng)和企事業(yè)單位的專業(yè)分工及我國災(zāi)種的實(shí)際狀況，我國政府至少構(gòu)建以下幾種專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍：具有搶救治療、衛(wèi)生防疫、心理疏導(dǎo)等專業(yè)知識和技能的醫(yī)療救援隊(duì)伍；掌握火災(zāi)救援知識和技能的消防救援隊(duì)：掌握交通道路、通信設(shè)施、信息系統(tǒng)、供水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、供氣系統(tǒng)搶修知識和技能的各類搶修隊(duì)伍；掌握地面、水面、地下、水下、空中搜救知識和技能的搜救隊(duì)伍；具有陸、海、空、水路等運(yùn)輸知識和技能，擔(dān)負(fù)起搶險(xiǎn)救災(zāi)人員、傷病員及各類物資運(yùn)輸?shù)慕煌ㄟ\(yùn)輸隊(duì)伍：具有核化泄露緊急處置、檢測、洗消、特種救治知識和技能的核化事故救援隊(duì)伍。三是建立以政府財(cái)政投入為主，社會捐助為輔的資金保障機(jī)制。借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國應(yīng)急管理體制，我國政府適合采用以地方政府投資為主、中央政府給予補(bǔ)貼的方式來建立專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍。資金缺口可通過社會捐資或捐助加以彌補(bǔ)。

3.完善培訓(xùn)體系，加強(qiáng)對應(yīng)急救援志愿者專業(yè)知識和專業(yè)技能的培訓(xùn)。借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第25條及第26條第3款的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由縣級以上各級政府的應(yīng)急辦負(fù)責(zé)指導(dǎo)各地的應(yīng)急救援志愿者的專業(yè)化培訓(xùn)工作，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的培訓(xùn)內(nèi)容，依托各部門、各系統(tǒng)的職業(yè)救援隊(duì)的培訓(xùn)基地，對應(yīng)急救援志愿者進(jìn)行分層次、分專業(yè)的培訓(xùn)和演練。同時與各級黨?；蛐姓W(xué)院合作建設(shè)綜合性的培訓(xùn)基地。

4.建立統(tǒng)一的應(yīng)急指揮平臺體系。當(dāng)前我國應(yīng)急指揮平臺分散于各部門、各系統(tǒng)，有的地方政府在自己的轄區(qū)內(nèi)尚未建立一個統(tǒng)一的應(yīng)急指揮平臺，國家級的統(tǒng)一應(yīng)急指揮平臺也亟待建立。統(tǒng)一的應(yīng)急指揮平臺的缺失，往往導(dǎo)致政府與政府之間、政府與各部門、系統(tǒng)之間、政府與志愿者組織之間應(yīng)急信息不暢通、無法實(shí)現(xiàn)信息共享，應(yīng)急救援力量配置不合理，應(yīng)急救援指揮無序，影響了應(yīng)急救援效率。汶川地震救援中，就是因?yàn)槿狈y(tǒng)一的應(yīng)急指揮平臺，導(dǎo)致大量志愿者蜂擁而至，堵塞救援通道，進(jìn)而影響了救援效率。應(yīng)借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，由國務(wù)院應(yīng)急辦統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，要求各地政府建立與國務(wù)院應(yīng)急指揮平臺相兼容的應(yīng)急指揮平臺系統(tǒng)，形成暢通全國的、完整統(tǒng)一的應(yīng)急指揮平臺體系，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)應(yīng)急救援信息共享、應(yīng)急救援力量統(tǒng)一調(diào)配，提高應(yīng)急救援的效率。

5.加大對應(yīng)急救援志愿者招募、激勵的力度，壯大應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍。各地政府應(yīng)急辦應(yīng)通過官方網(wǎng)站、借助于各種媒體加大對應(yīng)急救援志愿者光榮使命和神圣義務(wù)宣傳的力度。與小學(xué)、中學(xué)、高等院校合作建立應(yīng)急救援志愿者后備隊(duì)伍。同時依托各部門、各系統(tǒng)如消防、地震、水利等部門的應(yīng)急救援組織招募志愿者。中央政府和地方政府創(chuàng)新志愿者獎勵方式方法，如在招錄公務(wù)員、招聘員工、招生時，同等條件下優(yōu)先錄用應(yīng)急救援志愿者，或給予物質(zhì)、榮譽(yù)上的獎勵，鼓勵公民加入應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍。

（本文數(shù)據(jù)及相關(guān)資料主要來自作者在德國“危機(jī)管理、應(yīng)急規(guī)劃和民事保護(hù)學(xué)院”<AKNZ>及德國技術(shù)救援署<THW>下屬的技術(shù)培訓(xùn)學(xué)院學(xué)習(xí)期間，德方教師課堂授課時提供的資料。）

本文轉(zhuǎn)載自《中國應(yīng)急管理》