行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的司法認(rèn)定

（最高人民法院行政審判庭法官會(huì)議紀(jì)要）

?案情摘要

2001年7月，劉某某購(gòu)買(mǎi)東風(fēng)運(yùn)輸汽車(chē)一輛，車(chē)架號(hào)碼為 LGAXXXX11022219。2006年12月12日，劉某某雇傭的司機(jī)駕駛該車(chē)行駛至甲市某路口時(shí)，甲市公安局交通警察支隊(duì)乙大隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)乙大隊(duì)）執(zhí)勤民警以該車(chē)未經(jīng)年審為由將該車(chē)扣留。2006年12月14日，劉某某攜帶審驗(yàn)手續(xù)前往處理。乙大隊(duì)執(zhí)勤民警在核實(shí)過(guò)程中又發(fā)現(xiàn)無(wú)法查驗(yàn)該車(chē)的發(fā)動(dòng)機(jī)號(hào)碼和車(chē)架號(hào)碼，遂以涉嫌套牌為由繼續(xù)扣留，并口頭告知?jiǎng)⒛衬程峁┢渌戏ㄓ行掷m(xù)。劉某某雖多次托人交涉并提供車(chē)輛行駛證、購(gòu)車(chē)手續(xù)以及對(duì)該車(chē)進(jìn)行維修的東風(fēng)汽車(chē)技術(shù)服務(wù)站出具的更換發(fā)動(dòng)機(jī)鈕體、更換發(fā)動(dòng)機(jī)缸體造成不顯示發(fā)動(dòng)機(jī)號(hào)碼、車(chē)架用鋼板鑰釘加固致使車(chē)架號(hào)碼被遮蓋三份證明，但乙大隊(duì)一直以其不能提供車(chē)輛合法來(lái)歷證明為由扣留。劉某某不服，提起訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)乙大隊(duì)的扣留行為并返還該車(chē)。人民法院在審理期間組織對(duì)該車(chē)遮蓋車(chē)架號(hào)碼的焊接處進(jìn)行了切割查驗(yàn)，拓印顯示該車(chē)車(chē)載車(chē)架號(hào)碼為GAXXXX11022219。該車(chē)行駛證載明的車(chē)架號(hào)碼為L(zhǎng)GAXXXX11022219。

?法律問(wèn)題

公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)對(duì)涉嫌違法的機(jī)動(dòng)車(chē)長(zhǎng)期扣留不予處理，是否構(gòu)成濫用職權(quán)？

?不同觀點(diǎn)

甲說(shuō)：否定說(shuō)

濫用職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)違反法律賦予職權(quán)的目的，嚴(yán)重不當(dāng)行使職權(quán)。在行政處理程序中，由于涉案車(chē)輛的發(fā)動(dòng)機(jī)號(hào)碼和車(chē)架號(hào)碼無(wú)法查驗(yàn)，劉某某又一直未能提供其他合法來(lái)歷證明，乙大隊(duì)未依法主動(dòng)進(jìn)行調(diào)査雖有不妥，但尚非嚴(yán)重不當(dāng)，構(gòu)不成濫用職權(quán)。

乙說(shuō)：肯定說(shuō)

濫用職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)嚴(yán)重不當(dāng)行使職權(quán)，違反了法律賦予這種權(quán)力的目的。是否嚴(yán)重不當(dāng)需綜合分析。在涉案車(chē)輛涉嫌套牌時(shí)，乙大隊(duì)可依法予以扣留。但扣留機(jī)動(dòng)車(chē)屬行政強(qiáng)制措施, 乙大隊(duì)依法應(yīng)及時(shí)作出處理。劉某某已提供相關(guān)手續(xù)，乙大隊(duì)不予主動(dòng)調(diào)查核實(shí)，反復(fù)要求其提供客觀上已無(wú)法提供的其他證明，扣車(chē)數(shù)年，嚴(yán)重不當(dāng)，構(gòu)成濫用職權(quán)。

?法官會(huì)議意見(jiàn)

采乙說(shuō)

判斷是否構(gòu)成濫用職權(quán)的關(guān)鍵點(diǎn)為是否違反立法目的、嚴(yán)重不當(dāng)行使職權(quán)。扣留機(jī)動(dòng)車(chē)屬于對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)的暫時(shí)性控制。當(dāng)事人提供相應(yīng)的合法證明的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)退還機(jī)動(dòng)車(chē)。

?意見(jiàn)闡述

濫用職權(quán)是《行政訴訟法》第七十條規(guī)定的行政行為違法的情形之一。與該條規(guī)定的主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)等具體明確的違法情形相比，濫用職權(quán)情形具有較大程度的模糊性。濫用職權(quán)的判斷，既要審查行政機(jī)關(guān)有無(wú)職權(quán)，又要審查行政機(jī)關(guān)是否是行使職權(quán)，還要審查是否存在主觀過(guò)錯(cuò)，判斷起來(lái)較為復(fù)雜，故在司法實(shí)踐中的適用比例較低。判斷是否構(gòu)成濫用職權(quán)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合個(gè)案相關(guān)因素，從案件事實(shí)岀發(fā)，客觀地進(jìn)行綜合分析判斷。本案中系爭(zhēng)扣留涉案車(chē)輛的行為是否構(gòu)成濫用職權(quán)，應(yīng)當(dāng)從如下幾個(gè)方面進(jìn)行綜合分析 判斷。

一、扣留涉案車(chē)輛行為的識(shí)別

從形式上看，乙大隊(duì)對(duì)涉案車(chē)輛只實(shí)施了一個(gè)扣留行為，即 2006年12月12日作出的扣留行為，后續(xù)交涉退還車(chē)輛未果只是該扣留行為狀態(tài)的持續(xù)。但從扣留涉案車(chē)輛的法律依據(jù)和事實(shí)根據(jù)看，乙大隊(duì)實(shí)際上實(shí)施了兩個(gè)扣留行為：一是乙大隊(duì)執(zhí)勤民警于2006年12月12日將涉案車(chē)輛扣留，理由是未經(jīng)年審；二是乙大隊(duì)執(zhí)勤民警于2006年12月14日將涉案車(chē)輛繼續(xù)扣留，理由是涉嫌套牌。

對(duì)于第一個(gè)扣留涉案車(chē)輛的行為，依照當(dāng)時(shí)有效的《道路交通安全法》第五條第一款“國(guó)務(wù)院公安部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)道路交通安全管理工作。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作”、第十一條第一 款“駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)上道路行駛，應(yīng)當(dāng)懸掛機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌，放置檢驗(yàn)合格標(biāo)志、保險(xiǎn)標(biāo)志，并隨車(chē)攜帶機(jī)動(dòng)車(chē)行駛證”及第九十五條第一款“上道路行駛的機(jī)動(dòng)車(chē)未懸掛機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌，未放置檢驗(yàn)合格標(biāo)志、保險(xiǎn)標(biāo)志，或者未隨車(chē)攜帶行駛證、駕駛證的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)扣留機(jī)動(dòng)車(chē)，通知當(dāng)事人提供相應(yīng)的牌證、標(biāo)志或者補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)，并可以依照本法第九十條的規(guī)定予以處罰。當(dāng)事人提供相應(yīng)的牌證、標(biāo)志或者補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)退還機(jī)動(dòng)車(chē)”的規(guī)定，乙大隊(duì)作為公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)上道路行駛的機(jī)動(dòng)車(chē)未放置檢驗(yàn)合格標(biāo)志的行為，具有行政執(zhí)法職權(quán)。對(duì)于涉案車(chē)輛未放置檢驗(yàn)合格標(biāo)志的行為，乙大隊(duì) 扣留涉案車(chē)輛符合法律規(guī)定。在劉某某于2006年12月14日攜帶涉案車(chē)輛的審驗(yàn)手續(xù)前往處理后，依照《道路交通安全法》第 九十五條第一款的規(guī)定，乙大隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)及時(shí)退還涉案車(chē)輛。此即意味著，在劉某某提供了檢驗(yàn)合格標(biāo)志之后，第一個(gè)扣留涉案車(chē)輛的行為應(yīng)當(dāng)結(jié)束。乙大隊(duì)之所以在應(yīng)當(dāng)退還涉案車(chē)輛的情況下未予退還，就是因?yàn)楫a(chǎn)生了第二個(gè)扣留涉案車(chē)輛的行為。換言之, 由于扣留涉案車(chē)輛所基于的案件事實(shí)和法律依據(jù)都發(fā)生了根本變化，便產(chǎn)生了另一個(gè)獨(dú)立的扣留涉案車(chē)輛行為。

乙大隊(duì)作出第二個(gè)扣留涉案車(chē)輛行為的理由是涉嫌套牌。套牌，是偽造機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌的俗稱(chēng)，即仿照真實(shí)的機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌，將號(hào)碼相同的假號(hào)牌套用在其他車(chē)輛上。在實(shí)踐中，套牌常常發(fā)生在走私車(chē)、拼裝車(chē)、報(bào)廢車(chē)等車(chē)輛上。套牌行為是違法行為。依照 《道路交通安全法》第九十六條第一款“偽造、變?cè)旎蛘呤褂脗卧?、變?cè)斓臋C(jī)動(dòng)車(chē)登記證書(shū)、號(hào)牌、行駛證、檢驗(yàn)合格標(biāo)志、保險(xiǎn)標(biāo)志、駕駛證或者使用其他車(chē)輛的機(jī)動(dòng)車(chē)登記證書(shū)、號(hào)牌、行駛證、檢驗(yàn)合格標(biāo)志、保險(xiǎn)標(biāo)志的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)予 以收繳，扣留該機(jī)動(dòng)車(chē)，并處二百元以上二千元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定，對(duì)于偽造機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌的， 公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)有權(quán)扣留機(jī)動(dòng)車(chē)。當(dāng)時(shí)有效的《道路交通 安全違法行為處理程序規(guī)定》第十三條第二項(xiàng)亦規(guī)定：“有下列情形之一的，因無(wú)其他機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)舜骜{駛、違法行為尚未消除、需要調(diào)查或者證據(jù)保全等原因不能立即放行的，可以扣留車(chē)輛：……（二）具有使用偽造、變?cè)旎蛘咂渌?chē)輛的機(jī)動(dòng)車(chē)登記證書(shū)、號(hào)牌、行駛證、檢驗(yàn)合格標(biāo)志、保險(xiǎn)標(biāo)志嫌疑的”。在劉某某提供了檢驗(yàn)合格標(biāo)志之后，乙大隊(duì)執(zhí)勤民警在核實(shí)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)無(wú)法查驗(yàn)涉案車(chē)輛的發(fā)動(dòng)機(jī)號(hào)碼和車(chē)架號(hào)碼，涉嫌套牌，有權(quán)依照該條款的規(guī)定繼續(xù)扣留涉案車(chē)輛。需注意的是，行政行為是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)對(duì)公民、法人或者其他組織作岀的設(shè)立、變更、終止行政法律關(guān)系的意思表示。行政書(shū)面決定只是行政行為的載體，不等同于行政行為，不應(yīng)因缺乏書(shū)面決定而否認(rèn)行政行為的作出。本案中，乙大隊(duì)執(zhí)勤民警以涉嫌套牌為由繼續(xù)扣留涉案車(chē)輛的口頭告知，即構(gòu)成一個(gè)新的、獨(dú)立的行政行為。

對(duì)于第一個(gè)扣留涉案車(chē)輛的行為，劉某某并無(wú)異議。對(duì)于劉某某提供的涉案車(chē)輛的審驗(yàn)手續(xù)的真實(shí)性，乙大隊(duì)也未予否認(rèn)。對(duì)于該扣留行為的合法性及乙大隊(duì)在劉某某提供審驗(yàn)手續(xù)之后應(yīng)退還涉案車(chē)輛，并無(wú)爭(zhēng)議。本案爭(zhēng)議的是第二個(gè)扣留涉案車(chē)輛行為的作岀及是否應(yīng)當(dāng)及時(shí)退還涉案車(chē)輛。

二、系爭(zhēng)扣留涉案車(chē)輛行為程序合法與否

行政機(jī)關(guān)作出行政行為應(yīng)當(dāng)遵循法定程序。乙大隊(duì)對(duì)劉某某的涉案車(chē)輛現(xiàn)場(chǎng)適用扣留這種行政強(qiáng)制措施亦應(yīng)遵循相應(yīng)的法定程序?！兜缆方煌ò踩ā返谝话僖皇l第一款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)扣留機(jī)動(dòng)車(chē)、非機(jī)動(dòng)車(chē)，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)出具憑證，并告知當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)到公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)接受處理?！?《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定:“需要釆取扣留車(chē)輛、扣留機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證、檢驗(yàn)體內(nèi)酒精、國(guó)家管制的精神藥品、麻醉藥品含量行政強(qiáng)制措施的，按照下列程序?qū)嵤海ㄒ唬┛陬^告知違法行為人或者機(jī)動(dòng)車(chē)所有人、管理人違法行為的基本事實(shí)、擬作出行政強(qiáng)制措施的種類(lèi)、依據(jù)及其依法享有的權(quán)利；（二）聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯，當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)采納；（三）制作行政強(qiáng)制措施憑證；（四）行政強(qiáng)制措施憑證應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人簽名、交通警察簽名或者蓋章、公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)蓋章。當(dāng)事人拒絕簽名的, 交通警察應(yīng)當(dāng)在行政強(qiáng)制措施憑證上注明；（五）將行政強(qiáng)制措施憑證當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人。當(dāng)事人拒收的，交通警察應(yīng)當(dāng)在行政強(qiáng) 制措施憑證上注明?！?/p>

與作出第一個(gè)扣留涉案車(chē)輛的行為相比，乙大隊(duì)作出第二個(gè)扣留行為所基于的案件事實(shí)和法律依據(jù)都發(fā)生了根本變化，對(duì)于乙大隊(duì)作出第二個(gè)扣留行為是否遵循法定程序的判斷而言，乙大隊(duì)作出第一個(gè)扣留行為是否遵循了法定程序已無(wú)關(guān)緊要。對(duì)于乙大隊(duì)作出的第二個(gè)扣留行為，本案沒(méi)有證據(jù)證明乙大隊(duì)已告知?jiǎng)⒛衬尺`法行為的基本事實(shí)、擬作岀行政強(qiáng)制措施的種類(lèi)、依據(jù)及其依法享有的權(quán)利，聽(tīng)取劉某某的陳述和申辯等，亦沒(méi)有證據(jù)證明乙大隊(duì)已制作行政強(qiáng)制措施憑證并送達(dá)劉某某等行政程序。換言之，對(duì)于《道路交通安全法》第一百一十二條第一款及《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定的法定程序，乙大隊(duì)基本上都沒(méi)有遵守。因此，乙大隊(duì)作出第二個(gè)扣留涉案車(chē)輛的行為，嚴(yán)重違反法定程序。

三、涉案車(chē)輛是否為行駛證載明的車(chē)輛

上道路行駛的機(jī)動(dòng)車(chē)應(yīng)當(dāng)是已經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)合法登記的機(jī)動(dòng)車(chē)，所懸掛的號(hào)牌應(yīng)當(dāng)真實(shí)且與機(jī)動(dòng)車(chē)真實(shí)對(duì)應(yīng)?！兜缆方煌ò踩ā返诰艞l第一款規(guī)定：“申請(qǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)登記，應(yīng)當(dāng)提交以下證明、憑證：（一）機(jī)動(dòng)車(chē)所有人的身份證明； （-）機(jī)動(dòng)車(chē)來(lái)歷證明；（三）機(jī)動(dòng)車(chē)整車(chē)出廠合格證明或者進(jìn)口機(jī)動(dòng)車(chē)進(jìn)口憑證；（四）車(chē)輛購(gòu)置稅的完稅證明或者免稅憑證；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)在機(jī)動(dòng)車(chē)登記時(shí)提交的其他證明、憑證。”第二款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起五個(gè)工作日內(nèi)完成機(jī)動(dòng)車(chē)登記審查工作，對(duì)符合前款規(guī)定條件的，應(yīng)當(dāng)發(fā)放機(jī)動(dòng)車(chē)登記證書(shū)、號(hào)牌和行駛證；對(duì)不符合前款規(guī)定條件的，應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人說(shuō)明不予登記的理由?！北景钢?，劉某某、乙大隊(duì)對(duì)于涉案車(chē)輛號(hào)牌并無(wú)爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的是該號(hào)牌是否與涉案車(chē)輛真實(shí)對(duì)應(yīng)。

核查機(jī)動(dòng)車(chē)身份的主要依據(jù)是發(fā)動(dòng)機(jī)上打刻的發(fā)動(dòng)機(jī)號(hào)碼和車(chē)架上打刻的車(chē)架號(hào)碼，尤其是車(chē)架號(hào)碼。車(chē)架，俗稱(chēng)大梁，是跨接在前后車(chē)橋上的框架式結(jié)構(gòu)，構(gòu)成機(jī)動(dòng)車(chē)的主干和基體。車(chē)架號(hào)碼，即車(chē)輛識(shí)別代號(hào)，俗稱(chēng)大架號(hào)，是由字母和數(shù)字共17位字符組成的字符串。第1位字符是國(guó)家或者地區(qū)代碼，中國(guó)的代碼是 “L”。最后8位即第10位至第17位字符代表車(chē)輛的年份、生產(chǎn)工廠、生產(chǎn)下線順序號(hào)等信息。對(duì)于特定汽車(chē)生產(chǎn)廠家生產(chǎn)的特定汽車(chē)而言，車(chē)架號(hào)碼最后8位字符組成的字符串具有唯一性。

在本案審理期間，人民法院組織對(duì)涉案車(chē)輛遮蓋車(chē)架號(hào)碼的焊接處進(jìn)行了切割查驗(yàn)，拓印顯示涉案車(chē)輛車(chē)載車(chē)架號(hào)碼為GAXXXX11022219。涉案車(chē)輛行駛證載明的車(chē)架號(hào)碼為 LGAXXXX11022219。

比對(duì)切割查驗(yàn)后顯示的涉案車(chē)輛車(chē)架號(hào)碼和涉案車(chē)輛行駛證載明的車(chē)架號(hào)碼，前者共16位字符，后者共17位字符，前者缺失了代表車(chē)輛生產(chǎn)國(guó)家或者地區(qū)的首字母。鑒于涉案車(chē)輛為東風(fēng)運(yùn)輸汽車(chē)，確系我國(guó)生產(chǎn)，且對(duì)于該型號(hào)的東風(fēng)運(yùn)輸汽車(chē)而言，切割查驗(yàn)后顯示的車(chē)輛車(chē)架號(hào)碼和涉案車(chē)輛行駛證載明的車(chē)架號(hào)碼的最后8位字符均為“11022219”，故足以認(rèn)定被扣留的涉案車(chē)輛即為劉某某所持行駛證載明的車(chē)輛。

四、應(yīng)否及時(shí)退還涉案車(chē)輛

對(duì)于第二個(gè)扣留涉案車(chē)輛的行為，劉某某在實(shí)體上并無(wú)異議，畢竟涉案車(chē)輛的發(fā)動(dòng)機(jī)缺少發(fā)動(dòng)機(jī)號(hào)碼、車(chē)架上缺少車(chē)架號(hào)碼。劉某某有異議的是，其已經(jīng)提供了相應(yīng)的合法證明，但乙大隊(duì)仍不及時(shí)退還涉案車(chē)輛。依照《道路交通安全法》第九十六條第二款“當(dāng)事人提供相應(yīng)的合法證明或者補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)退還機(jī)動(dòng)車(chē)”的規(guī)定，若劉某某提供相應(yīng)的合法證明，則乙大隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)及時(shí)退還機(jī)動(dòng)車(chē)。在扣留機(jī)動(dòng)車(chē)的時(shí)間上，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第十五條規(guī)定：“需要對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)來(lái)歷證明進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的，扣留機(jī)動(dòng)車(chē)時(shí)間不得超過(guò)十五日；需要延長(zhǎng)的，經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)至三十日。但機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)嘶蛘咚腥恕⒐芾砣嗽谌諆?nèi)沒(méi)有提供被扣留機(jī)動(dòng)車(chē)合法來(lái)歷證明、沒(méi)有補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)，或者不來(lái)接受處理的除外?！惫时景傅暮诵臓?zhēng)議即在于劉某某是否已提供相應(yīng)的合法證明。

在乙大隊(duì)扣留涉案車(chē)輛后，劉某某提供的車(chē)輛行駛證、購(gòu)車(chē)手續(xù)以及對(duì)該車(chē)輛進(jìn)行維修的東風(fēng)汽車(chē)技術(shù)服務(wù)站出具的更換發(fā)動(dòng)機(jī)缸體、更換發(fā)動(dòng)機(jī)缸體造成不顯示發(fā)動(dòng)機(jī)號(hào)碼、車(chē)架用鋼板鑰釘加固致使車(chē)架號(hào)碼被遮蓋等三份證明，能夠證明涉案車(chē)輛具有合法來(lái)歷，缺少發(fā)動(dòng)機(jī)號(hào)碼、車(chē)架號(hào)碼實(shí)系維修所致，涉案車(chē)輛就是車(chē)輛行駛證所載明的車(chē)輛。且基于對(duì)涉案車(chē)輛車(chē)架焊接處切割査驗(yàn)后的字符比對(duì)，也足以認(rèn)定被扣留的涉案車(chē)輛即為劉某某所持行駛證載明的車(chē)輛。因此，本案情形已滿(mǎn)足《道路交通安 全法》第九十六條第二款規(guī)定的前提要件，乙大隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)及時(shí)退還涉案車(chē)輛。

五、系爭(zhēng)扣留涉案車(chē)輛行為是否構(gòu)成濫用職權(quán)

濫用職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)違反法律、法規(guī)賦予行政管理職權(quán)的立法目的，嚴(yán)重不當(dāng)行使職權(quán)。濫用職權(quán)的判斷，要結(jié)合“職權(quán)”“濫”“用”的三重屬性進(jìn)行?！奥殭?quán)”是基礎(chǔ)，“用”是行為，“濫”是主觀過(guò)錯(cuò)。濫用職權(quán)是對(duì)依法享有的行政職權(quán)的濫用。對(duì)于乙大隊(duì)作出的第二個(gè)扣留涉案車(chē)輛的行為，依照《道路交通安全法》第九十六條第一款的規(guī)定，乙大隊(duì)具有行政執(zhí)法職權(quán)，行使職權(quán)扣留涉案車(chē)輛具有法律依據(jù)。本案重點(diǎn)要審查的是乙大隊(duì)是否“濫”用了扣留機(jī)動(dòng)車(chē)的行政職權(quán)。

與行政處罰等直接處分行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為不同，行政強(qiáng)制措施一般并不直接對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)作出實(shí)體處理。行政強(qiáng)制措施只是為實(shí)現(xiàn)制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等目的，對(duì)公私財(cái)物采取的暫時(shí)性控制。既然為暫時(shí)性控制，則不應(yīng)長(zhǎng)期運(yùn)用。依照《道路安全法》第九十六條第一款及《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第十三條第二項(xiàng)的規(guī)定，涉嫌偽造機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌需要調(diào)查的， 乙大隊(duì)可以扣留車(chē)輛。但是，依照《道路交通安全法》關(guān)于“當(dāng)事人提供相應(yīng)的合法證明或者補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)退還機(jī)動(dòng)車(chē)”的規(guī)定，若劉某某提供相應(yīng)的合法證明，則乙大隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)及時(shí)退還機(jī)動(dòng)車(chē)。且依照《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第十五條的規(guī)定，需要調(diào)查核實(shí)的，一般不得超過(guò)十五日，特殊情況可延長(zhǎng)至三十日。乙大隊(duì)扣車(chē)數(shù)年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)十五日、三十日，其主要依據(jù)是《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第十五條但書(shū)部分中的機(jī)動(dòng)車(chē)所有人“在三十日內(nèi)沒(méi)有提供被扣留機(jī)動(dòng)車(chē)合法來(lái)歷證明”。

乙大隊(duì)作岀第二個(gè)扣留涉案車(chē)輛的行為構(gòu)成了濫用職權(quán)。第一，乙大隊(duì)作出該行為，基本上沒(méi)有遵守《道路交通安全法》第一百一十二條第一款及《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定的法定程序，體現(xiàn)了較大的隨意性。第二, 乙大隊(duì)系依照《道路交通安全法》第九十六條第一款及《道路交 通安全違法行為處理程序規(guī)定》第十三條第二項(xiàng)的規(guī)定，因需要調(diào)查而扣留涉案車(chē)輛，則在扣留涉案車(chē)輛之后，乙大隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)査，但乙大隊(duì)長(zhǎng)期、數(shù)年不予調(diào)查，只是告知?jiǎng)⒛衬程峁┥姘杠?chē)輛的合法來(lái)歷證明。第三，劉某某已經(jīng)盡其所能地提供了車(chē)輛行駛證、購(gòu)車(chē)手續(xù)以及對(duì)涉案車(chē)輛進(jìn)行維修的東風(fēng)汽車(chē)技術(shù)服務(wù)站出具的更換發(fā)動(dòng)機(jī)缸體、更換發(fā)動(dòng)機(jī)缸體造成不顯示發(fā)動(dòng)機(jī)號(hào)碼、車(chē)架用鋼板鑰釘加固致使車(chē)架號(hào)碼被遮蓋三份證明，已難以再提供進(jìn)一步的證明，并非“在三十日內(nèi)沒(méi)有提供被扣備機(jī)動(dòng)車(chē)合法來(lái)歷證明”之情形，但乙大隊(duì)仍反復(fù)要求其提供。第 四，劉某某提供的證據(jù)材料已較為充分，乙大隊(duì)未予否定，但仍不予認(rèn)可，有悖行政執(zhí)法的慣常做法。第五，對(duì)于涉案車(chē)輛是否存在套牌行為，乙大隊(duì)作為公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)，有能力、有途徑予以核實(shí)，但推諉卸責(zé)。第六，比對(duì)切割查驗(yàn)后顯示的涉案車(chē)輛車(chē)架號(hào)碼和涉案車(chē)輛行駛證載明的車(chē)架號(hào)碼，能夠足以認(rèn)定被扣留的涉案車(chē)輛即為劉某某所持行駛證載明的車(chē)輛，但乙大隊(duì)仍不予認(rèn)可。第七，涉案車(chē)輛于2006年被扣留，一直被扣留。至本案生效裁判于2016年作出，已長(zhǎng)達(dá)近十年。從這些客觀事實(shí)綜合來(lái)看，乙大隊(duì)扣留涉案車(chē)輛的行為嚴(yán)重突破了《道路交通 安全法》第一條規(guī)定的維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益等立法目的，構(gòu)成濫用職權(quán)。