龐金友、湯彬 | 當代西方“回歸國家”學派國家能力理論的邏輯與影響

heshingshih 2022-09-30 發(fā)布于北京

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【作者及來源】

作者：龐金友，中國政法大學政治與公共管理學院教授、副院長、博士生導師；湯彬，北京大學政府管理學院博士研究生。

來源：《天津社會科學》，2018年第2期。

【摘要】出于對“社會中心主義”的全面反思，“回歸國家”學派于２０世紀８０年代崛起，并逐漸形成以斯考切波等為代表的“國家中心主義”和以米格代爾等為代表的“國家－社會互動主義”兩大路徑，圍繞何為國家能力、國家能力如何生成、國家能力受何影響等重要議題展開爭論。“國家中心主義”強調(diào)國家自主性的關鍵性作用，認為國家與社會越是“隔離”，國家能力越強；“國家－社會互動主義”則認為國家能力生成與變化的決定性因素在于國家對社會的滲透能力，在于國家與社會的嵌入結(jié)構。歸根結(jié)底，兩派均認為“強國家”就是實現(xiàn)了對社會的有效滲透并成功抵御了來自社會的滲透的國家，反之則導致“弱國家”。

【關鍵詞】“回歸國家”學派；國家能力；強國家

在２０世紀后半葉的“第三波”民主化浪潮中，新興民主國家不僅沒有像西方發(fā)達國家那樣建成強大而統(tǒng)一的民族國家，實現(xiàn)快速的經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化進程，反而亂象叢生。在此背景下，“回歸國家”學派應運而生。這一學派以國家自主性、國家能力為切入點，強調(diào)國家的主體地位，重視國家的權力功能，借助“大政府”、“強國家”的建構路徑回應現(xiàn)實需求。迄今，“回歸國家”學派已問世幾十年，但其試圖解決的問題依然存在。

一、“國家中心主義”的“隔離”理論

在研究美國外交政策的制定過程時，克拉斯納認為，主要的行動者和行動機構是總統(tǒng)、國務卿以及各自所領導的白宮和國務院，他們在行動時往往能有效抗拒來自社會的壓力，保持高度的“隔離”狀態(tài)，國家因此在外交領域能夠比在國內(nèi)政策上擁有更大的自主性?！案綦x”正是“回歸國家”學派中“國家中心主義”諸學者所理解的國家自主性和國家能力變化的主要影響機制。“國家中心主義”理論家們研究國家能力時有兩個邏輯出發(fā)點，其一是堅持以國家為中心的研究視角，其二是繼承了韋伯式的“強國家”概念———強調(diào)國家對社會的主導作用，社會對國家的反作用被低估，社會所扮演的角色具有被動性。這二者結(jié)合起來就使得“國家中心主義”將國家自主性作為研究國家能力問題的分析框架，而國家與社會的“隔離”程度事實上也就是國家自主性的強度。

與“社會中心論”認為國家意志是多元社會利益的反映不同，“國家中心主義”研究路徑的代表人斯考切波發(fā)現(xiàn)國家也會確立并追求與社會勢力要求不同的目標，國家行為的這一特征即被稱為“國家自主性”。而對國家自主性進行系統(tǒng)研究的學者諾德林格則主張“將一個國家產(chǎn)生的大量自我偏好視為自主性是沒有多大意義的，除非它能夠?qū)嵺`這些偏好”，即國家具有自主性的標志不僅在于國家具有主觀自我意志，更在于其能夠采取實際行動貫徹自我意志。

在斯考切波看來，國家能力與國家自主性目標的形成密切相關。她認為國家能力的來源或基礎在于以下幾個方面：“主權完整與國家對特定領土穩(wěn)定的行政—軍事控制、忠誠且有技能的官員與豐富的財政資源”。前兩個方面是對韋伯式國家觀的自然解讀。正如邁克爾·曼所言，國家天然地具有在一定疆域內(nèi)集中權力的趨勢和潛能。如果對國家能力來源進行分類，這兩個方面本文稱之為國家能力的主體性來源。

從歷史制度主義的視角出發(fā)，國家能力來源的第三個方面，即人力資源很大程度上孕育于一國制度變遷的緩慢過程之中。如果一種穩(wěn)定、合理的精英循環(huán)系統(tǒng)沒有在工業(yè)化早期建立起來，受制于路徑依賴，其也很難在后期通過改革的方式加以重構。第四個方面，即對國家能力有重大影響的財政資源主要表現(xiàn)為政府歲入和公債的規(guī)模。由于在斯考切波這里，國家處于國際與國內(nèi)社會的接合面，因此國家財政資源的獲取取決于國家組織與國內(nèi)勢力及國際勢力的談判能力，而對財政資源的使用也受到這兩方面的影響，對國外援助的選擇性接收，對財政資源在不同政策領域的調(diào)控等，都會影響國家能力的發(fā)揮。

在斯考切波看來，強調(diào)社會而非國家作為革命爆發(fā)的策源地，是高估了社會大眾的影響力。事實上，大眾常常是冷漠的、邊緣化的，習慣于對既有統(tǒng)治權威的默認與接受。而真正發(fā)揮決定性作用的，正是在政治上最有權力、有共享的內(nèi)部目標且能夠有效采取集體行動的少數(shù)人，這些人往往是現(xiàn)政權的成員。當一個國家的行政機構和強制性組織內(nèi)部結(jié)構穩(wěn)定，能夠發(fā)揮有效功能時，它往往能有效壓制大眾反叛，擺脫革命危機。換言之，一個自主性很強的國家通常也具有很強的能力抵抗來自國際和社會中反對勢力的攻擊。

概言之，以斯考切波為代表的“國家中心主義”研究路徑對國家能力的理解可以歸納為：第一，國家能力源于國家自身的組織結(jié)構和資源，一個構造良好、形態(tài)完備、富有凝聚力的國家天然地具有較強的國家能力。第二，國家自主性也即國家與社會的“隔離”程度同國家能力成正相關，國家自主性越強，國家能力就越強。這兩點在邏輯上緊密相關。第三，國家組織由政治精英構成，故國家自主性也可等同于官僚組織尤其是組成官僚機構的政治精英的自主性。但在邁克爾·曼看來，斯考切波混淆了精英自主性與國家自主性的區(qū)別，前者表現(xiàn)為精英個人所行使的個別權力，而后者則與穩(wěn)定的制度相關聯(lián)，表現(xiàn)為衍生于制度的集體權力。所以，斯考切波所說的情形只適用于近代早期的絕對君主制國家，在那里君主的個別權力與國家的集體性權力有很大部分的重合。

雖然“國家中心主義”理論家們普遍認同“隔離”機制對國家能力的影響，但他們關于國家自主性與國家能力之間關系的看法也有所差別，一些學者并不認同二者僅僅成正相關關系。魯施邁耶和埃文斯在對工業(yè)化國家———包括發(fā)達國家和“半邊緣”國家———推動資本主義經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的研究中發(fā)現(xiàn)，國家自主性與國家能力雖然通常存在相互強化的關系，但是在某些情況下也會產(chǎn)生相反的效果。魯施邁耶和埃文斯意識到國家與社會復雜的互動關系是國家能力的影響因素，這包括兩個層次：一是國家自身結(jié)構所蘊含的潛能；二是來自社會勢力對國家的滲透和壓力。因此，一個“強國家”必定具有兩方面的特征，一是有效的韋伯式官僚機器；二是能成功抵御社會勢力的影響。魯施邁耶和埃文斯認為韋伯式的官僚組織，即理性化程度高、內(nèi)部凝聚力強的官僚機器，能夠有效組織起大規(guī)模的行政活動，而這是國家干預經(jīng)濟能力的必要條件。在官僚機器內(nèi)部，理性化和專業(yè)化趨勢能夠強化共同的行動意識，并有助于以集體性視角克服單個公職人員在政策上的短視，從而保證政策的長期穩(wěn)定。

由于魯施邁耶和埃文斯一開始建立的假設是國家自主性與國家行為的有效性成正相關，因此，出于強化國家能力的目的，他們認為要保證國家具有一定的行動自主性，則社會的主導階級內(nèi)部須發(fā)生分裂。如同拉丁美洲的案例所揭示的那樣，城市和工業(yè)的興起使得原本以農(nóng)業(yè)精英為主的精英結(jié)構發(fā)生裂變，而工業(yè)精英本身也存在國內(nèi)資本和國際資本的分殊，與社會相對的國家就因這種分裂而獲得了更大的發(fā)展空間。除了主導階級內(nèi)部的分裂，從屬階級力量的增強也有助于國家自主性的擴展。但是擁有良好的官僚機器以及有利的社會結(jié)構，國家自主性與國家能力之間的正相關關系未必就絕對成立。正如魯施邁耶和埃文斯所發(fā)現(xiàn)的，國家在發(fā)展的初期可能享有極大自主性，但此時官僚機器所追求的主要是其自身的利益和目標，因而對社會而言扮演的是寄生性、掠奪性的角色，此時的國家自主性不僅無助于增強反而會損害其推進經(jīng)濟發(fā)展的能力。只有當國家對于促進資本主義有明確的責任態(tài)度時，二者之間的正相關關系才能夠成立，因此不能為了強化國家能力而一味強調(diào)國家自主性，任何國家自主行動的空間都應該受到限制。另外，國家能力對國家自主性的影響也有雙重性：國家對社會事務的干預增強了官僚機構集體行動的意愿和能力，使得國家掌握了更多的資源來源渠道，從而降低了對私人生產(chǎn)型資源的依賴，提升了國家自主性；但國家能力的增強也使國家不斷干預和滲透到社會當中，社會利益集團也因此有更大的動機和機會去瓜分國家，從而削弱國家的自主性。

由此，魯施邁耶和埃文斯得出了更為謹慎的結(jié)論：首先，由于只有資本主義國家才有足夠的動力推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，因此國家自主性和國家能力的正相關關系不能推廣到前資本主義國家。其次，國家自主性并不必然帶來國家能力，因為官僚機器自身存在局限性，例如由于信息匱乏和操作失誤，國家自主性可能帶來的是災難性后果。最后，由于國家除了有其自身利益和訴求外，還必須要照顧社會各階層的利益，因此自主性具有很強的相對性。也就是說，國家自主性與國家能力之間同樣具有負相關的可能性。

二、“國家—社會互動主義”的“嵌入”范式

與“國家中心主義”理論家不同，米格代爾在對發(fā)展中國家的研究中發(fā)現(xiàn)，這些國家及其社會結(jié)構不同于西方發(fā)達國家以及新興工業(yè)化國家，他以“嵌入”描述第三世界國家普遍存在的國家—社會關系樣態(tài)，即國家與社會互相滲透的復雜的互動關系。米格代爾并沒有關注國家能力的形而上層面或是對其進行抽象的闡述，而是將國家能力置于具體的社會歷史條件下，探索其強弱的深層原因和發(fā)展演變的一般規(guī)律。米格代爾對“國家中心主義”的國家能力觀提出了三點批評：一是忽視了不同社會的特定歷史發(fā)展進程給國家能力造成的差異；二是高估了國家自身的凝聚力；三是對社會形態(tài)的描述不夠細致。在米格代爾看來，前兩個方面涉及所謂的“國家性”問題，包括四個層面：一是國家領導者使用國家暴力機器消滅疆域內(nèi)的其他武裝力量，完成了對合法暴力的壟斷；二是有效維持了相對于國際和社會勢力的國家自主性；三是實現(xiàn)了國家官僚機器理性化、專業(yè)化轉(zhuǎn)型；四是在國家內(nèi)部機構中培育共同的利益、目標、意志等，鞏固內(nèi)在凝聚力。顯然，這幾個方面是國家有效履行其職能必不可少的要素，具備這些條件的就是“強國家”，反之便是“弱國家”，在現(xiàn)實中同時具有這些要件的“完備”國家并不多見，但“國家中心主義”理論家們卻選擇了在這幾個方面差異較小的強勢國家作為分析對象。

為了彌補“國家中心主義”的理論缺陷，米格代爾將其視角深入到第三世界國家組織和社會結(jié)構的內(nèi)部。在他看來，國家的內(nèi)部構成遠比“國家中心主義”理論家們所論述的國家概念要復雜，而社會則受到相當程度的忽視，只是頗為籠統(tǒng)地被視為階級、社團、利益集團等的集合，事實上社會的內(nèi)部形態(tài)往往表現(xiàn)為各方面相互交錯的“網(wǎng)狀”結(jié)構，這種“網(wǎng)狀”結(jié)構對國家與社會的互動，進而對國家能力的影響是極其深遠的。

米格代爾肯定了國家能力主體性來源的重要意義，認為國家自身的一些特性造就了國家能力。同時，他認為還有一些至關重要的因素來源于國家與社會的互動，例如一國之人口規(guī)模、人力資源、物質(zhì)資源等，本身雖然存在于社會之中，但在國家行動中被提取出來，成為國家能力的重要保障，本文稱之為國家能力的主體間性來源。因此歐洲現(xiàn)代國家最初建基于“一支標準化軍隊、一個高效率的征稅機構和輻射范圍大大擴張的法院體系”就不難理解了。這三者之間互相支撐，征稅機關為暴力機關和司法機關的擴張?zhí)峁┪镔|(zhì)資源；全國性的司法體系有助于打破封建格局，促進全國統(tǒng)一；而暴力機關又為其他兩者提供支持。在這里，米格代爾為國家與社會間的互動關系確定了一個描述性的概念———“社會控制”。社會控制是國家能力的主要表現(xiàn)形式。從國家的角度看，社會控制使得國家能夠規(guī)制社會生活，從社會中汲取達成各項任務的必要資源；從社會的角度看，在有效的社會控制之下，民眾和社會組織的行為、意志與國家的要求保持一致。

但是社會控制作為一種權力，并不必然為國家所壟斷。社會之中存在著形形色色的正式和非正式組織，包括家庭、宗族、社區(qū)、俱樂部、企業(yè)等等，這些組織作為特定人的集合體都有自己的一套行為規(guī)則，其成員受其規(guī)制，而這種規(guī)制本身就是一種社會控制。因此，能夠進行社會控制的權威是散布于社會中的，而國家能力的增長也就是國家在與社會勢力爭奪對基層社會的控制權時占據(jù)上風直至勝利的過程。國家掌握的社會控制權表現(xiàn)為三個層次：社會對國家命令的“服從”；社會對國家機構和行動的“參與”；社會對國家“合法性”的認可。正因為實現(xiàn)了這三個層次的社會控制，國家與國際和國內(nèi)勢力的斗爭才有充足的力量。要實現(xiàn)有效的社會控制，就必須為社會成員提供一定的生存策略。所謂生存策略，就是社會中的個體賦予自身行為以意義的各種激勵手段和生存條件，既包括獲取生活必需品等物質(zhì)獎勵，也包括對物質(zhì)懲罰的有效回避，還包括符號構造等精神信仰層面的要素，它是個人生存和發(fā)展的基礎。因此，能夠控制一定的物資資源或者擁有一定的觀念權力，就能夠為個體提供生存策略，也就能夠?qū)崿F(xiàn)有效的社會控制。

國家與社會組織之間圍繞社會控制進行的斗爭取決于何者能夠為社會成員提供更好的生存策略。正如米格代爾所言，如果“不首先理解社會結(jié)構，我們將無法理解第三世界國家的國家能力”。與“社會中心論”和“國家中心主義”對社會的理解不同，第三世界的社會并非完全按照階級、社團等群體的形式有序組織起來的，而是形成所謂的“網(wǎng)狀社會”。在網(wǎng)狀社會中充斥著大量的亞組織，如血緣、語言群體等，它們之間的分裂狀態(tài)造就了一個高度碎片化同時也相當頑固的社會結(jié)構，任何一個部分都很難被整合進統(tǒng)一的國家政治結(jié)構中。這些組織往往牢牢占據(jù)基層社會，對民眾擁有極大的支配力并能有效抵制和排除國家力量對基層社會的滲透和影響。在這種情況下，國家勢力通常局限于大都市及其周邊，這一范圍也圈定了國家各種規(guī)則的有效施行空間。此外的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，則是社會強人的規(guī)則在發(fā)揮作用，社會本身被無數(shù)的亞規(guī)則體系所分割，統(tǒng)一的國家是虛幻的，取而代之的是無數(shù)半獨立的“小王國”。很多殖民地在獨立后，其社會改造計劃在網(wǎng)狀社會中普遍遭遇了失敗，在缺乏足夠社會控制力的情況下，試圖突破強人在國家與民眾之間造成的隔離，從社會提取資源是一件難以完成的任務。

這樣，米格代爾就將國家能力的論述轉(zhuǎn)化為對現(xiàn)實中國家與社會關系的探討。通過考察亞非拉國家從殖民地時期到獨立后的社會變遷，米格代爾指出，由宗主國或是本土政權制定和實施的土地所有權法、新的稅收形式和程序以及在西方殖民者的影響下創(chuàng)建的交通模式這三種典型政策的實施，使這些前殖民地的社會政治制度發(fā)生了劇烈變革。在此過程中，一部分社會強人實現(xiàn)了對資源和儀式的壟斷，為民眾提供了新的生存策略，建立起新的社會控制。這也很好地解釋了為何獨立后的前殖民地國家的國家能力普遍較弱甚至出現(xiàn)了國家失敗的情況，因為在民族國家建構之前，網(wǎng)狀社會已然形成，掌握了大部分社會控制權的社會強人先入為主，阻礙了新政府實施社會整合。

除了網(wǎng)狀社會的束縛，在具體的國家政策實施過程中，國家組織本身的結(jié)構性特征也會限制國家能力的發(fā)揮。米格代爾發(fā)現(xiàn)，國家結(jié)構自上而下分成三個層次，分別是最上層的行政領導階層、國家組織中各中央機構的領導階層以及地區(qū)和地方層次的國家官員。每個層次的國家組織都面臨著不同的困境，正是這些困境限制了國家的自主性。就國家的行政領導人而言，他們深知增強國家能力，落實國家政策，推行國家規(guī)則迫切需要不斷創(chuàng)設和強化國家機器，但當國家領導人對國家機器的控制力變?nèi)鯐r，強大的次級組織領導人會有動機、有能力挑戰(zhàn)其權威并取而代之，這種強烈的危機感和憂患意識使得國家領導人往往“摧毀能夠?qū)崿F(xiàn)其政治動員目標的國家機構”。對于國家中央機構的領導者們來說情況類似，社會中的各種組織既是競爭者也是合作者，這些領導人經(jīng)常為了維護自身的權力地位，而對社會組織予以打壓，以防止受到外在權力中心的威脅。而在另一些場合，則需要與社會組織妥協(xié)以發(fā)揮其提供社會產(chǎn)品和服務的功能。對于地區(qū)和地方層面的國家官員來說，上層官僚機構自身的離心化和強人對地方的有效社會控制減輕了他們來自上下兩個方向的壓力，因而地方官員傾向于與社會強人進行妥協(xié)并在某種程度上形成了奇特的共生關系。國家出于工具性考慮而對強人進行扶持，反過來強人除了利用國家給予的資源抵制國家外，也與之保持一定程度的合作關系。

由此，在米格代爾看來，要建立“強國家”必須從國家和社會兩個方面著手，一方面，需要清除舊有的社會控制，為新國家建立有效社會控制提供空間；另一方面，國家所具備的一些特征、歷史性機遇也都是成功建立“強國家”的決定性條件。米格代爾不贊同無條件地強化國家能力，在他看來，第三世界國家能力的增強是以增加國家的社會控制為條件和表現(xiàn)形式的，而這種社會控制本身并不具有充分的正當性，它意味著對民眾生活方式和精神信仰的干預。

概言之，米格代爾的國家能力研究表現(xiàn)出如下特征：第一，將“嵌入”視為影響國家能力的主要機制，更加關注國家與社會互動中國家能力的動態(tài)變化。第二，對“國家”和“社會”的內(nèi)部構造進行了更為微觀的觀察，認識到國家和社會結(jié)構本身的復雜性是全面理解國家能力的關鍵。第三，認識到國家能力的影響因素來自兩個方面。一是國家自身的組織條件，包括官僚機器的理性化、專業(yè)化程度和機構之間的凝聚力等；二是社會為國家可能提供的各種資源，包括稅收、人力等，而成功提取這些資源又需要建立起有效的社會控制。正是與形形色色社會勢力（強人）爭奪社會控制的成敗，決定了一國在國家能力光譜上所處的位置。

“回歸國家”學派內(nèi)部一些學者受到米格代爾思想的影響，也先后將關注的重點轉(zhuǎn)移到國家與社會的具體互動形式對國家能力的影響上，并試圖從中歸納出國家與社會合作治理的一般模式。前文述及埃文斯的理論就有對社會作用的強調(diào)，在米格代爾之后，他提出“嵌入式自主”的概念，認為國家與社會之間的關系超越了“國家中心主義”論者的研究路徑，國家能力的實現(xiàn)需要將國家“嵌入”社會關系網(wǎng)絡之中，而官僚體系的機構和人員往往也是這種社會關系中的一環(huán)，在這種情況下，國家自主性與國家能力之間就不再具有確定的因果關系。維斯在此基礎上進一步提出“治理性互賴”理論，認為國家和社會之間的協(xié)調(diào)、合作才是國家能力的關鍵所在。這些學者沿著米格代爾開辟的路徑推動了國家能力研究的深入發(fā)展，形成了第二代發(fā)展型國家理論。

三、當代國家建構的理性共識

綜上觀之，“回歸國家”學派中以斯考切波等為代表的“國家中心主義”和以米格代爾等為代表的“國家－社會互動主義”兩大路徑分野，表面看起來針鋒相對，但實際的理論分殊并非不可彌合。

上述兩大研究路徑之間的差異首先涉及作為研究案例的國家類型。如前文所述，“國家中心主義”理論家們普遍繼承了韋伯式國家觀，而其使用比較歷史研究方法所依據(jù)的經(jīng)驗素材來自兩個方面：以查爾斯·蒂利、斯考切波為代表的一部分學者對歐美西方國家發(fā)展經(jīng)驗的考察；以魯施邁耶、埃文斯、斯特潘、阿姆斯登為代表的另一部分學者對新興工業(yè)化國家中國家與經(jīng)濟增長關系的研究。雖然這兩種國家存在顯著差異，但也具有重要的相似之處，例如，這些國家循著不同的路徑，或是漸進改革或是激進革命，普遍完成了現(xiàn)代國家建構的歷史任務，還有一些國家雖然沒有充分實現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，卻也受益于強國家歷史傳統(tǒng)下的制度遺產(chǎn)。一言以蔽之，這些國家都是近似于韋伯式“強國家”概念，而相對弱勢的社會則為國家的光芒所遮蔽。而在米格代爾的比較歷史分析中，作為研究案例的國家如果沿著國家能力光譜依次排開，則既有處于“強國家”一端的以色列，也有處于另一端的塞拉利昂，還有位于二者之間的埃及等。這些國家殖民地時期的歷史經(jīng)歷決定了其相似之處，即后發(fā)國家始終面對強大社會勢力的挑戰(zhàn)與束縛，相比于西方強勢國家的現(xiàn)實，這些國家與社會的力量對比往往顛倒過來，社會相對于國家的主體性地位得以彰顯。這就不難理解為何“國家中心主義”理論家們從國家的視角出發(fā)，相對忽略社會的重要性，而米格代爾卻以“社會中的國家”為研究路徑，關注國家與社會的互動關系。

其次涉及國家能力來源的類型。根據(jù)“回歸國家”學派理論家們的論述，本文將其關于國家能力來源的類型歸為兩類：一是國家能力的主體性來源，即國家自身所具有的某些特性為國家能力提供了有力支持，例如國家領導人的個人能力、國際承認、國際援助和國家職能的履行、國家對暴力機器的壟斷，以及國家通過實施法律、舉行公共儀式和在公共空間采取非正式行為以獲得民眾認可和服從的能力等；二是國家能力的主體間性來源，即國家為實施各項政策從社會獲得的資源和支持，例如通過社會動員和政治吸納對人力資源的汲取，利用稅收體制對社會財富的汲取等，可以說，這是國家能力的社會基礎?！皣抑行闹髁x”理論家們所依據(jù)的現(xiàn)實經(jīng)驗以及所繼承的韋伯式“強國家”概念使其敏銳地把握到國家能力的主體性來源，將國家自身層面的潛能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實能力的前提就是國家必須具有高度的內(nèi)部凝聚力，能有效抵御來自社會勢力的干擾，保持自身獨立性，因此“國家中心主義”理論家們在國家自主性與國家能力之間建立起穩(wěn)定的聯(lián)系，認為“隔離”機制是國家能力生成的重要保障。米格代爾則主要關注國家能力的主體間性來源，他認為對社會資源的有效汲取是國家能力實現(xiàn)的根本保證，為此國家必須與強人爭奪對民眾的社會控制，這種社會控制則是國家汲取資源的前提。這就決定了國家需要對基層社會進行高度滲透也即“嵌入”到社會中去，而不是與之相“隔離”。

再次涉及國家與社會互動關系的模式?？梢哉f，“回歸國家”學派兩種路徑的國家能力觀本質(zhì)上都可以還原為對國家與社會關系的考察。實際上，在國家與社會的互動關系中，“嵌入”是普遍存在的現(xiàn)象，它包括兩個方面：一是國家對社會的“嵌入”，二是社會對國家的“嵌入”。表面上看，“國家中心主義”所強調(diào)的“隔離”似乎與米格代爾主張的“嵌入”相矛盾，但實際上，雙方關于國家能力的理解正是同一含義的正反兩種表達，也通過對國家類型的互補性選擇而共同構成國家能力研究的完整圖景。

“回歸國家”學派國家能力觀對當代中國的現(xiàn)代國家建構無疑具有重要的啟示和借鑒意義。首先，在中國的現(xiàn)代化進程中，“強國家”是一個既定事實，是當代政治發(fā)展必須面對和依托的制度環(huán)境和時代背景，因此相對于未完成國家建構任務的軟弱國家和失敗國家而言，中國政治發(fā)展的首要任務是對強大的“利維坦”進行規(guī)制，但在具體的實施路徑上不能采取“一刀切”的簡單方式。“強國家”具有權力與能力的雙重意涵，其中國家能力對于國家的經(jīng)濟社會發(fā)展和政治穩(wěn)定、公民福祉有顯著意義，而國家權力本身則具有一定的擴張性，由此可能帶來很大的不確定性和負面性。就中國未來的發(fā)展而言，必須在對權力層面的“強國家”進行有力規(guī)制和對能力層面的“強國家”進行有效建構之間保持張力與平衡。

其次，“回歸國家”學派的研究指出，國家與社會的相互增權在于建構二者作為平等主體的合作關系，其中合法性是國家能力增長的關鍵，而路徑則是吸納社會主體參與，形成多元治理。羅伯特·帕特南通過對意大利各地區(qū)民主治理績效的研究也得出類似的結(jié)論。帕特南指出，源于社會網(wǎng)絡的社會資本有兩種類型，分別是垂直方向的柱狀社會資本和水平方向的網(wǎng)狀社會資本。柱狀社會資本的典型特征是封閉、排他，內(nèi)部成等級制分布，血緣共同體、家族企業(yè)、幫會組織等屬于此類，常見于傳統(tǒng)社會。而網(wǎng)狀社會資本與之相反，作為開放的系統(tǒng)往往是平等主體之間自發(fā)形成的互利組織，例如各類俱樂部、合作社、鄰里組織等，廣泛分布于現(xiàn)代公民社會之中。前者與國家效能成負相關，后者成正相關。中國長期以來以“關系社會”而著稱，源自傳統(tǒng)時代的關系網(wǎng)絡延續(xù)至今，同時中華人民共和國成立后基層社會整合模式如單位制、街居制和公社制等又進一步在城鄉(xiāng)居民之間建立起密切的社會聯(lián)系。但是按照帕特南的分類，中國的社會資本以柱狀社會資本為主，網(wǎng)狀社會資本由于公民社會的發(fā)育不足而相對匱乏，“關系社會”給國家制度運行和政策施行帶來的影響以負面居多。結(jié)合“回歸國家”學派的理論和帕特南的社會資本分析，就當前中國國家能力建設來說，一是應通過力行法治、擴大公民政治參與渠道等方式強化國家的合法性基礎；二是應通過引導合理的社會流動，抑制和削減柱狀社會資本總量，鼓勵契約式公民社會團體發(fā)展，以增加網(wǎng)狀社會資本。我們只有在這兩個方面同時發(fā)力，才能構建起“強國家－強社會”的共贏型二元關系模式。