行政補(bǔ)償和行政賠償競合的處理

----再審申請人宋某訴被申請人M 縣人民政府行政補(bǔ)償案

?裁判要旨

當(dāng)事人已就案涉土地上附著物的損失提起行政賠償訴訟，并已獲得人民法院判決支持的，其受損的權(quán)益已通過行政賠償方式依法得到救濟(jì)。當(dāng)事人就同一地上附著物再行提起行政補(bǔ)償訴訟，沒有事實根據(jù)，其提出的行政補(bǔ)償請求不能予以支持。若當(dāng)事人認(rèn)為案涉土地上附著物未得到依法充分賠償?shù)模删拖嚓P(guān)行政賠償訴訟主張權(quán)利。

?基本案情

宋某系M縣麻屯鎮(zhèn)宋嶺村村民，其在承包村集體的土地上種植葡萄。2015年6月20日，M縣M鎮(zhèn)人民政府將宋某承包地上的附著物強(qiáng)行清除。2017年9月25日，J區(qū)人民法院作出（2017）豫0306行初24號行政判決，確認(rèn)M縣M鎮(zhèn)人民政府毀壞宋某承包地上作物的行為違法。

2018年1月19日，宋某向M縣M鎮(zhèn)申請行政賠償，由于該鎮(zhèn)政府未答復(fù)，宋某提起行政賠償訴訟。該行政賠償訴訟經(jīng)L鐵路運輸法院及Z鐵路運輸中級法院兩級法院審理，最終判決M縣M鎮(zhèn)人民政府賠償宋某損失共計107979元。宋某認(rèn)為行政賠償判決所判賠償數(shù)額少于其應(yīng)得的征收補(bǔ)償利益，遂提起本案訴訟。

另查明，M縣政府于2015年7月10日發(fā)布《征收土地方案公告》，M縣國土資源局于2015年7月10日發(fā)布《征地補(bǔ)償安置方案公告》，2015年10月28日，M縣M鎮(zhèn)宋嶺村、孟津縣土地儲備中心、M縣M鎮(zhèn)人民政府簽訂《征收土地協(xié)議》。宋某所承包土地在該征收土地范圍內(nèi)。

?爭議焦點

一種觀點認(rèn)為，雖然宋某已通過行政賠償訴訟獲得權(quán)利救濟(jì)，但是政府對其仍然負(fù)有補(bǔ)償?shù)姆ǘ氊?zé)，因此，宋某仍然可以提起本案訴訟。

另一種觀點認(rèn)為，本案中宋某申請行政補(bǔ)償和行政賠償?shù)臋?quán)利發(fā)生了競合，宋某受損的權(quán)益已通過行政賠償方式依法得到救濟(jì)。其就同一地上附著物再行提起行政補(bǔ)償訴訟，沒有事實根據(jù)，宋某提出的行政補(bǔ)償請求不能予以支持。

?裁判結(jié)果

一審：駁回宋某的訴訟請求。

二審：駁回上訴，維持原判。

再審審查：駁回再審申請。

?評析

一、行政補(bǔ)償和行政賠償從公權(quán)力角度分析，行政補(bǔ)償是國家救濟(jì)制度的重要組成部分，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和政府雙重干預(yù)的一種補(bǔ)救方法。從私權(quán)利角度審視，行政補(bǔ)償則是受到公權(quán)力侵害的補(bǔ)償相對人依法享有的一項正當(dāng)權(quán)利。行政補(bǔ)償?shù)墓耘c有效性對恢復(fù)受損的私人權(quán)利、撫慰相對人的不滿心理、修復(fù)失衡的社會關(guān)系具有重要作用，如果行政補(bǔ)償不公平、不合理，將會進(jìn)一步激發(fā)相對人的抵觸情緒、激化公權(quán)力與私權(quán)利之間的緊張關(guān)系、加劇社會矛盾的沖突。

我國《憲法》第10條對土地集體所有權(quán)及其保障、第13條對公民私有財產(chǎn)權(quán)及其保障分別給予了明確確認(rèn)，特別是第10條第3款，對土地征用、征收的規(guī)定和第13條第3款對私有財產(chǎn)實行征收或者征用的規(guī)定，為我國行政補(bǔ)償救濟(jì)制度的建立提供了充分的憲法依據(jù)。

此外，《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》等基本法及《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等行政法規(guī)在各自調(diào)整范圍內(nèi)對行政補(bǔ)償救濟(jì)作出了規(guī)定，為具體領(lǐng)域的行政補(bǔ)償救濟(jì)提供了依據(jù)。如《物權(quán)法》第42條規(guī)定：......征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費等費用......征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償......任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費等費用。這不僅為集體所有的土地、房屋和不動產(chǎn)行政補(bǔ)償及其救濟(jì)提供了依據(jù)，而且為追究相關(guān)侵權(quán)責(zé)任主體的法律責(zé)任提供了依據(jù)。

補(bǔ)償是針對因特定任務(wù)或大眾福祉而進(jìn)行的活動所導(dǎo)致的特別權(quán)益犧牲進(jìn)行公平補(bǔ)償。而行政賠償是國家賠償?shù)囊环N，它是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員，以及法律法規(guī)授權(quán)組織和受行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個人在行使行政權(quán)時侵犯了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益并造成損害的，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)依法承擔(dān)賠償責(zé)任，并對受損害人予以救濟(jì)的制度。

行政賠償以行政機(jī)關(guān)的行為違法為前提，而行政補(bǔ)償卻是以合法國家活動中私人權(quán)益的特別犧牲為前提。也就是說，行政補(bǔ)償源于國家和私人之間在公共利益的維護(hù)上的一種責(zé)任分擔(dān)。對公共利益的維護(hù)不僅是國家的事，也是社會公眾的一種責(zé)任和義務(wù)，公民享有的基本權(quán)利之所以會受到一定的限制，就是因為依法對社會、對公共福祉負(fù)有一定的義務(wù)。代表國家行使作出行為的行政機(jī)關(guān)合法行使公權(quán)力的行為如果對公眾的權(quán)益造成一定的損害，如果這種損害超出了公眾所應(yīng)承擔(dān)的不多于其他社會群體的社會義務(wù)的范圍，那他就遭受了一種不合理的特別犧牲，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)給予其相應(yīng)的補(bǔ)償。

二、行政補(bǔ)償與行政賠償?shù)母偤?/p>

行政賠償和行政補(bǔ)償制度作為行政法領(lǐng)域的兩個重要制度，都是國家對行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)過程中給公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成的損害采取補(bǔ)救措施。然而，在行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織對于行政管理相對人基于不同情況可能給予行政賠償，也可能給予的是行政補(bǔ)償，二者之間具有相似之處，所以極易混淆。行政賠償性質(zhì)上屬于行政法律責(zé)任，而行政補(bǔ)償性質(zhì)上屬于具體行政行為。行政賠償是國家對行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)的行為而承擔(dān)的一種法律責(zé)任，具有否定和譴責(zé)的含義；而行政補(bǔ)償是國家對行政機(jī)關(guān)及其工作人員合法行為所造成的損害而采取的補(bǔ)救措施，行政機(jī)關(guān)作出的補(bǔ)償決定屬于具體行政行為。由于引起損害的原因不同，導(dǎo)致了不同的法律后果。行政賠償是以違法行為為前提，所以賠償是針對行政機(jī)關(guān)實施的侵權(quán)行為所造成的損害進(jìn)行賠償；而行政補(bǔ)償則是由于行政機(jī)關(guān)的合法行為所引起，是對行政機(jī)關(guān)合法行為所造成的損失進(jìn)行彌補(bǔ)。如果對一個行政行為的合法性進(jìn)行肯定的評價，那么即使該行為對行政相對人造成了侵害，行政相對人也只能通過申請行政補(bǔ)償獲得權(quán)利救濟(jì)。

例如，在集體土地征收過程中，相關(guān)行政機(jī)關(guān)如果履行了相關(guān)的法定程序，合法征收了集體土地的，被征收人均有通過補(bǔ)償程序獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。而當(dāng)一個行政行為被依法確認(rèn)為違法的情況下，權(quán)益受侵害的當(dāng)事人應(yīng)該受害人應(yīng)當(dāng)通過什么程序?qū)で髶p害救濟(jì)呢？

我們認(rèn)為，同樣以集體土地征收為例，如果行政機(jī)關(guān)違法征收了集體土地使用權(quán)人的土地，或者違法征收了房屋所有權(quán)人的房屋，那么權(quán)益受損的被征收人其實享有兩種途徑實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)：

第一，其可以向行政機(jī)關(guān)申請履行補(bǔ)償安置的法定職責(zé)；

第二，其還可以就違法行政行為向違法機(jī)關(guān)申請行政賠償。而在權(quán)益救濟(jì)時，則可能發(fā)生行政補(bǔ)償與行政賠償?shù)母偤稀?/p>

三、請求權(quán)發(fā)生競合時的處理

按照《土地管理法》（2004年修正）第47條的規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的，補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。這里是正常征地的補(bǔ)償范圍，即政府合法履行征地手續(xù)后開展征地行為，所需支付征收對象的補(bǔ)償范圍。如果征地行為違法或者未履行征地審批手續(xù)而直接實施征地行為，亦即征地行為違法的情況下，行政機(jī)關(guān)理當(dāng)按照《國家賠償法》的規(guī)定履行行政賠償義務(wù)。補(bǔ)償與賠償，雖一字之差，但性質(zhì)迥異，計算標(biāo)準(zhǔn)與方式也不同，因而在違法征地或違法占地引發(fā)的行政賠償案件中，就會涉及行政補(bǔ)償和行政賠償?shù)年P(guān)系問題。如果相關(guān)行政機(jī)關(guān)履行了土地征收程序，而在實際實施過程中存在違法侵權(quán)的行為的，要區(qū)分補(bǔ)償與賠償?shù)姆秶瑢τ谝呀?jīng)納入或者可以通過行政補(bǔ)償程序彌補(bǔ)的損失，依法按照補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序來處理，而不宜納入賠償范圍來處理。但是如果政府沒有履行征地補(bǔ)償程序，而直接實施了相應(yīng)的征地行為的，在相關(guān)行為被確認(rèn)違法之后，當(dāng)事人主張賠償損失的，則應(yīng)當(dāng)納入行政賠償范圍，按照行政賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、程序和方式進(jìn)行賠償。在這種情況下，裁判的基礎(chǔ)是按照《土地管理法》中對正常征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定確定賠償數(shù)額的基數(shù)，再按照《國家賠償法》的標(biāo)準(zhǔn)，從顯示對違法行政行為懲戒和對受侵害人權(quán)益的救濟(jì)來確定賠償?shù)淖罱K數(shù)額。在這種情況下，不能完全參照相關(guān)征地安置補(bǔ)償方案中確定的標(biāo)準(zhǔn)，這樣就無法體現(xiàn)對違法行政行為的懲罰了。

本案中，宋某對M縣M鎮(zhèn)人民政府將其承包地上的附著物強(qiáng)行清除的行為已經(jīng)提起行政訴訟并獲得行政賠償，在此情況下，宋某因同一事由再次要求M縣政府予以行政補(bǔ)償，其實是對已經(jīng)通過行政賠償獲得救濟(jì)的權(quán)益，再次申請行政補(bǔ)償，這就屬于重復(fù)或者交互運用救濟(jì)手段。在已經(jīng)獲得行政賠償?shù)臅r候，不能重復(fù)或者交互運用救濟(jì)手段，再行尋求行政補(bǔ)償。若宋某認(rèn)為案涉土地上附著物未得到依法充分賠償?shù)?，可就相關(guān)行政賠償訴訟主張權(quán)利。