 導語 ：當執(zhí)法人員啟動行政處罰程序時，必須首先面對執(zhí)法程序正當性的根本問題：行政處罰告知書與法制審核的法定步驟順序如何界定？這一程序時序的抉擇，既是《行政處罰法》對行政權力運行軌跡的剛性約束，也是平衡執(zhí)法效率與當事人權利保障的關鍵樞紐。實務中，究竟是“先告知后審核”還是“先審核后告知”，直接影響著處罰決定的合法性根基。本期，仙掌君將通過《行政處罰法》帶你穿透程序迷霧，理清程序鏈條中權力規(guī)制與權利救濟的共生邏輯。   一、條文表面的沖突 行政處罰程序的設計，本質是《行政處罰法》對公權力運行的精密控制。關于告知與審核的時序問題，法律條文看似存在“矛盾點”： 《行政處罰法》第44條 行政機關在作出行政處罰決定前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據(jù)，并告知其陳述、申辯等權利。 ? 隱含邏輯：告知書是擬處罰決定的預告，此時處罰決定尚未最終形成。 《行政處罰法》第58條 有下列情形之一，在行政機關負責人作出決定前，應當進行法制審核： （一）涉及重大公共利益； （二）直接關系當事人或第三人重大權益； （三）案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的； （四）法律、法規(guī)規(guī)定應當法制審核。 ? 隱含邏輯：法制審核是處罰決定的“安全閥”，審核通過才能作出最終決定。 實務爭議焦點 1.程序倒置風險：行政機關先出具告知書、后經法制審核調整處罰內容，是否因“最終決定與告知內容不一致”而構成程序違法？ 2.知情權架空隱患：若先完成法制審核再發(fā)出告知書，是否導致當事人僅能對已通過審核的處罰內容進行形式化抗辯？ 二、告知與審核的法定順序  《行政處罰法》雖然沒有明確規(guī)定，但從法律解釋學和實務操作角度來看，告知書在前、法制審核在后是唯一合法路徑，但需分情形細化流程： 情形一：無需法制審核的案件 指普通程序案件，不涉及第58條四類情形 立案 → 調查取證 → 告知書 → 聽取陳述申辯 → 作出處罰決定 法理支撐：告知書是當事人的防御權起點，行政機關需根據(jù)當事人反饋完善決定，無需前置審核。 情形二：需法制審核的案件 指符合第58條重大、復雜案件 立案 → 調查取證 → 告知書 → 聽取意見 → 法制審核 → 作出決定 關鍵邏輯鏈： 1. 告知書是擬制行為，內容為初步處罰意見，允許后續(xù)調整； 2. 當事人陳述申辯可能改變處罰內容（如減輕處罰），調整后的決定需經法制審核； 3. 最終決定必須通過審核，但審核對象是經當事人抗辯修正后的版本。 ▼ 最高法裁判要旨指引 最高人民法院在指導性案例中明確：行政機關若未根據(jù)當事人申辯意見調整處罰內容，直接以告知書版本通過法制審核并作出決定，構成程序違法。例如某市場監(jiān)管部門對企業(yè)的處罰案件中，法院指出“告知書內容未經當事人有效抗辯即固化，剝奪了陳述申辯權的實質價值”。該裁判規(guī)則清晰揭示：法制審核必須作用于充分吸收當事人意見后的決定版本。 三、程序違法實證解析 《行政處罰法》第4條確立的程序正當原則，在司法審查中具體化為對程序步驟法定性的嚴格校驗。行政機關若混淆告知、審核、決定的遞進關系，將實質影響當事人救濟權行使（第41條），構成《行政訴訟法》第70條“違反法定程序的”。以下三類情形，均因打破法定程序鏈條導致處罰決定被撤銷： 1.先審核后告知 某生態(tài)環(huán)境局對企業(yè)超標排放擬罰款80萬元，先經法制審核通過，再向企業(yè)發(fā)出告知書。法院認為“告知書內容已由審核固化，當事人申辯流于形式”，撤銷處罰決定。 2.審核后變更未重審 某交通運輸局告知書載明“擬吊銷許可證”，經當事人申辯改為“暫扣3個月”，但未重新提交法制審核。法院認定“重大變更未經審核，程序違法”。 3.審核替代集體討論 某應急管理局對重大事故罰款200萬元，以法制審核意見替代負責人集體討論。法院指出“審核與集體討論功能不同，不可相互替代”。 四、分階控制與過程留痕操作指引  《行政處罰法》第4條確立的程序正當原則，要求行政機關通過分階控制機制實現(xiàn)權力運行閉環(huán)?；诘?4條告知義務、第45條申辯權保障、第58條審核要件的三重約束，執(zhí)法機關須構建“擬制-抗辯-審核”動態(tài)平衡模型。以下五步操作指引，通過程序留痕與節(jié)點控制，確保每一處罰決定均能經受《行政訴訟法》第70條的程序合法性審查： 1.制作告知書
2.實質聽取意見
3.動態(tài)法制審核
4.雙重留痕
5.沖突預警 若審核意見與告知書內容存在根本性沖突（如從罰款改為吊銷許可），應重新告知當事人！ 五、公權力約束與私權利保障 《行政處罰法》將告知書與法制審核設計為遞進式關卡，本質是對公權力與私權利的雙重保護： 告知書先行：通過公開擬處罰內容，倒逼行政機關審慎調查取證，同時賦予當事人對抗瑕疵證據(jù)的法定權利； 審核殿后：以法制部門的專業(yè)審查兜底，防止處罰決定因法律適用錯誤或程序疏漏而侵害當事人權益。 最高人民法院通過司法裁判規(guī)則重申：行政機關未經實質考量當事人申辯意見即固化處罰內容并通過法制審核的，構成對《行政處罰法》第45條申辯權條款的實質性違反。此裁判要旨揭示：程序正義的終極價值，在于通過法定步驟的不可逆性約束行政裁量權，確保實體結論的正當性基礎。 仙掌結語：告知書與法制審核的時序之爭，本質是《行政處罰法》對執(zhí)法程序的精密設計：告知書是當事人防御權的起點，確保其針對“初步結論”提出有效抗辯；法制審核是決定合法性的終點，防止最終決定偏離法律軌道。二者的順序不可顛倒，因為程序的實質是權力與權利的平衡。執(zhí)法的威嚴，始于對程序的敬畏。  |
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