案情

　　2011年9月，甲縣乙鎮(zhèn)丙村因與乙鎮(zhèn)中心小學(xué)間的用地糾紛，到甲縣國土資源局進(jìn)行信訪?？h國土資源局就中心小學(xué)閑置校舍所涉6319平方米土地權(quán)屬爭議作出信訪事項(xiàng)調(diào)查意見告知書。丙村不服，向市國土資源局申請復(fù)查。市國土資源局于2011年11月撤銷了縣國土資源局的信訪告知書，并告知丙村，依據(jù)《浙江省土地權(quán)屬爭議行政處理程序規(guī)定》第七條、第八條的規(guī)定，建議其向縣政府申請啟動(dòng)土地權(quán)屬爭議行政處理程序，依照規(guī)定向負(fù)責(zé)處理的縣國土資源局提出申請。2012年5月，在丙村尚未提出確權(quán)申請的情況下，縣政府便作出國有土地使用權(quán)登記，將爭議土地登記為國有土地。2012年10月，丙村村委會(huì)向市政府申請行政復(fù)議，要求撤銷縣政府的國有土地使用權(quán)登記。 

　　經(jīng)查，乙鎮(zhèn)中心小學(xué)占地6319平方米。1988年，中心小學(xué)就其中的4758平方米土地曾向甲縣政府提出過登記申請，但未登記發(fā)證。后因中心小學(xué)和丙村對該宗地的權(quán)屬發(fā)生爭議，雙方于2011年8月簽訂了土地置換協(xié)議，約定將中心小學(xué)所有的位于校園西邊的500平方米土地和丙村所有校園東邊的1321平方米土地進(jìn)行置換。 

　　行政復(fù)議期間，縣政府根據(jù)中心小學(xué)的申請，撤銷了上述國有土地使用權(quán)證。但丙村認(rèn)為，縣政府行為明顯不當(dāng)，法律文書也不規(guī)范，沒有依法認(rèn)定爭議主體和爭議事實(shí)、理由，不同意和解，堅(jiān)決要求作出復(fù)議決定。為此，市政府作出復(fù)議決定，撤銷了縣政府為中心小學(xué)頒發(fā)國有土地使用權(quán)證的行為。

　　評析

　　縣政府頒證的事實(shí)不清，證據(jù)不充分。根據(jù)中心小學(xué)1988年提交的土地登記審批表，該4758平方米土地的所有權(quán)性質(zhì)為“國有”，權(quán)屬來源為“劃撥”。本案中，沒有縣級以上政府對4758平方米土地的批準(zhǔn)文件，該宗地不存在劃撥的情形。2007年，學(xué)校遷移后至今，雙方一直為該宗地的所有權(quán)進(jìn)行長期的爭執(zhí)。其中，1982年《國家建設(shè)征用土地條例》實(shí)施前，中心小學(xué)實(shí)際使用丙村多少集體土地，后來又?jǐn)U建了多少土地，到現(xiàn)在都沒有查清。 

　　縣政府將校園東邊的1321平方米土地登記為國有也沒有證據(jù)。中心小學(xué)與丙村于2011年約定將丙村約1321平方米的土地確權(quán)登記給中心小學(xué)。這份協(xié)議雖然是雙方自愿協(xié)商的結(jié)果，但是集體所有的土地只有經(jīng)過法定征收程序后才能轉(zhuǎn)為國有土地，雙方之間置換土地的協(xié)議不能改變土地的所有權(quán)性質(zhì)。因此，僅以這份協(xié)議作為土地登記的證據(jù)明顯不足。 

　　縣政府頒證的行政程序違法。丙村認(rèn)為土地存在糾紛，向該縣國土資源局提出信訪請求，并向該市國土資源局申請復(fù)查，市國土資源局依法撤銷了該縣國土資源局的信訪答復(fù)意見，并明確告知丙村向縣政府申請啟動(dòng)對涉案土地的權(quán)屬爭議行政處理程序?？h政府在接到市國土資源局的復(fù)查意見書后，明知該宗土地權(quán)屬存在爭議，仍為中心小學(xué)頒發(fā)國有土地使用權(quán)證，違反了《土地登記辦法》第十八條第一款第（一）項(xiàng)“土地權(quán)屬有爭議的，不予登記”的規(guī)定。

　　提醒

　　審查此類歷史久遠(yuǎn)的土地所有權(quán)爭議案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)原國家土地管理局于1995年頒布的《確認(rèn)土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》的要求，先查清事實(shí)，再以現(xiàn)行的《土地管理法》為依據(jù)進(jìn)行裁決。本案中，縣政府提供不出所登記土地的權(quán)屬來源和四至面積證據(jù)，可見其具體行政行為認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足；且縣政府職能部門的上級機(jī)關(guān)已明確該土地存在權(quán)屬爭議，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)土地爭議法定處理程序，并向縣政府抄送了復(fù)核意見書?？h政府卻直接登記發(fā)證，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其為違反法定程序。 

　　辦理此類案件要通過實(shí)地核實(shí)和聽證，在分清是非的前提下進(jìn)行調(diào)解。同時(shí)，行政復(fù)議調(diào)解講究效率。本案縣政府希望丙村自愿撤回行政復(fù)議申請，但其先后兩次分別作出土地登記注銷通知書和撤銷土地登記決定書，都沒有如實(shí)敘述違法事實(shí)，也沒有抄送申請人，導(dǎo)致申請人不愿撤回行政復(fù)議申請。鑒于此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對此類案件必須依法作出復(fù)議決定。