根據(jù)2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，近年來地方各級政府積極推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等公共資源交易市場建設(shè)，對促進(jìn)和規(guī)范公共資源交易活動，加強(qiáng)源頭防治腐敗發(fā)揮了積極作用。但由于公共資源交易市場總體上仍處于發(fā)展初期，各地在建設(shè)運(yùn)行和監(jiān)督管理工作中存在不少突出問題，在推進(jìn)政府采購活動納入公共交易市場的過程中，存在的核心問題主要有以下兩方面：一是公共資源交易機(jī)構(gòu)組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)和交易業(yè)務(wù)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位；二是政府集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置和政府采購代理活動的開展場所。

一、我省交易平臺建設(shè)現(xiàn)狀

（一）總體情況

根據(jù)2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全省已有8個設(shè)區(qū)市成立公共資源交易統(tǒng)一平臺（其中6個設(shè)區(qū)市成立公共資源交易中心、2個設(shè)區(qū)市依托行政服務(wù)中心）、35個縣（區(qū)）建立統(tǒng)一平臺；已有8個設(shè)區(qū)市、32個縣（區(qū)）將政府采購活動納入公共資源交易統(tǒng)一平臺。

從政府采購活動納入公共資源交易平臺的形式上來看，主要有以下五種類型：一是所有政府采購活動進(jìn)場；二是僅政府采購招標(biāo)活動進(jìn)場；三是僅政府集中采購目錄內(nèi)項(xiàng)目進(jìn)場；四是僅政府集中采購目錄內(nèi)招標(biāo)采購項(xiàng)目進(jìn)場；五是僅政府集中采購目錄內(nèi)通用品目采購項(xiàng)目進(jìn)場。從政府采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)入公共資源交易平臺的形式上來看，主要有以下三種形式：一是政府集中采購機(jī)構(gòu)場內(nèi)常駐；二是政府集中采購機(jī)構(gòu)場內(nèi)常駐，甲乙級政府采購代理機(jī)構(gòu)按項(xiàng)目進(jìn)場；三是政府集中采購機(jī)構(gòu)、甲乙級政府采購代理機(jī)構(gòu)均按項(xiàng)目進(jìn)場。

以上不同類型的運(yùn)行機(jī)制，根據(jù)各地區(qū)推進(jìn)公共資源市場化配置工作的要求及政府采購監(jiān)管的實(shí)際需要，在具體的機(jī)構(gòu)名稱、行政隸屬、服務(wù)范圍、執(zhí)業(yè)場所等方面有所不同，但都是在遵循“管采分離”原則下，探索更集約化管理模式的有益嘗試。

（二）具體情況

從各地區(qū)的具體情況來看，有設(shè)立公共資源交易統(tǒng)一平臺的地區(qū)還存在不同的做法，主要呈現(xiàn)出以下幾個方面的不統(tǒng)一：

一是機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一。有稱“行政服務(wù)中心”、“發(fā)展服務(wù)中心”、“公共資源交易中心”。內(nèi)設(shè)負(fù)責(zé)政府采購的機(jī)構(gòu)名稱也不統(tǒng)一，有稱“政府采購中心”、“招投標(biāo)中心”。

二是機(jī)構(gòu)隸屬及性質(zhì)不統(tǒng)一。機(jī)構(gòu)隸屬方面，統(tǒng)一平臺具體機(jī)構(gòu)有直屬同級政府，由政府副秘書長擔(dān)任負(fù)責(zé)人；有隸屬同級監(jiān)察部門，由紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人；有的隸屬同級財(cái)政、發(fā)改部門。機(jī)構(gòu)性質(zhì)上有全額撥款事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位；有的沒有正式編制，只是臨時機(jī)構(gòu)。

三是政府采購?fù)对V處理機(jī)制不統(tǒng)一。有的由公共資源交易機(jī)構(gòu)統(tǒng)一處理，有的由紀(jì)檢監(jiān)察部門處理，有的由財(cái)政部門處理。

四是政府采購信息發(fā)布平臺不統(tǒng)一。有的要求全程交易信息在公共資源交易機(jī)構(gòu)統(tǒng)一信息平臺上發(fā)布；有的僅要求政府采購招標(biāo)公告和結(jié)果公告在公共資源交易機(jī)構(gòu)統(tǒng)一信息平臺上發(fā)布。

五是服務(wù)收費(fèi)不統(tǒng)一。對政府采購代理項(xiàng)目，是否收費(fèi)、收費(fèi)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)均不統(tǒng)一。

二、利弊分析

推進(jìn)政府采購活動納入公共資源交易統(tǒng)一平臺，在節(jié)約行政資源、規(guī)范集中采購機(jī)構(gòu)效能建設(shè)、優(yōu)化政府服務(wù)環(huán)境等方面起到了一定的積極作用。

一是有利于優(yōu)化政府服務(wù)環(huán)境。建立公共交易統(tǒng)一市場，在辦公場所、設(shè)施、人員方面進(jìn)行整合，有利于節(jié)約行政成本。公共資源交易統(tǒng)一場所內(nèi)規(guī)范服務(wù)主體行為和市場交易行為，營造更加充分的公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境，吸引更多的市場主體參與競爭。

二是有利于開展與政府采購相關(guān)的協(xié)調(diào)工作。政府采購活動納入公共資源交易平臺后，除財(cái)政部門作為監(jiān)管部門在職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行采購活動的監(jiān)管外，集中采購機(jī)構(gòu)的日常工作還受到市場公共管理部門的監(jiān)督，增加了一個宣傳的窗口、協(xié)調(diào)的途徑，在一定程度上支持和促進(jìn)了政府采購工作的開展。

三是有利于從源頭上預(yù)防腐敗。將政府采購活動納入公共資源交易平臺，實(shí)現(xiàn)行政行為與市場行為剝離，進(jìn)一步提高政府采購執(zhí)行操作的透明度，從根本上減少以權(quán)謀私、錢權(quán)交易的條件和機(jī)會，起到教育和保護(hù)黨員、干部的積極作用。

但是，由于隸屬關(guān)系、管理權(quán)限、職責(zé)分工等因素，導(dǎo)致在政府采購活動納入公共資源交易市場的執(zhí)行操作過程中，出現(xiàn)一些偏離《政府采購法》要求的做法，對政府采購監(jiān)管工作的正常開展造成了一定影響，主要表現(xiàn)在：

一是再監(jiān)督主體越位?！墩少彿ā访鞔_財(cái)政部門作為政府采購活動的監(jiān)管部門，依法履行監(jiān)管職責(zé)。公共資源交易統(tǒng)一平臺作為承載政府采購代理活動的有形場所，其管理部門在職能定位上應(yīng)側(cè)重于對市場內(nèi)行為主體的效能監(jiān)督，而非對行為主體的操作監(jiān)督。

二是職責(zé)不清，內(nèi)部管理與外部監(jiān)督相混淆。在政府集中采購機(jī)構(gòu)作為公共資源交易統(tǒng)一平臺內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)模式下，有的發(fā)展服務(wù)中心與招投標(biāo)辦兩個牌子一套人馬，人員統(tǒng)一使用。發(fā)展服務(wù)中心是集中采購機(jī)構(gòu)的主管單位，招投辦又履行政府采購活動再監(jiān)督職責(zé)，同一套人馬，既是主管單位，又是再監(jiān)督部門，職責(zé)不清，重返既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的境況。

三是機(jī)構(gòu)級別設(shè)置較高，監(jiān)管部門履職難。公共資源交易平臺的主管部門通常級別設(shè)置較高，有的行政（發(fā)展）服務(wù)中心由市政府副秘書長兼主任，監(jiān)察局長當(dāng)副主任，主管領(lǐng)導(dǎo)行政級別明顯高于作為政府采購監(jiān)管部門的財(cái)政局，如在推動政府采購監(jiān)管工作中出現(xiàn)意見分歧時，財(cái)政部門的協(xié)調(diào)存在困難。

四是整合工作形式重于實(shí)質(zhì)。有不少地方反映整合后政府采購效率和效益并未有顯著提高，與當(dāng)初政府整合公共資源交易的初衷相差甚遠(yuǎn)。有的因場所變更，地處偏僻，交通不便，出現(xiàn)影響采購效率的情況；有的因管理手段生硬、機(jī)械，出臺不切實(shí)際的交易場所管理辦法，供應(yīng)商和代理機(jī)構(gòu)多有抱怨，降低了供應(yīng)商參與競爭的積極性。

三、政策建議

（一） 堅(jiān)持依法監(jiān)管，理順關(guān)系，明確職責(zé)。政府采購活動納入公共資源交易平臺應(yīng)明確內(nèi)部管理與外部監(jiān)督的職責(zé)分工。作為公共資源交易平臺的主管部門，行政（發(fā)展）服務(wù)中心雖是主管單位，但不是監(jiān)管部門，承擔(dān)場所治理、效能監(jiān)察、人員紀(jì)律、服務(wù)質(zhì)量等方面的內(nèi)部管理工作。對集中采購機(jī)構(gòu)的代理行為，其監(jiān)管部門仍是財(cái)政部門。紀(jì)檢、監(jiān)察部門是對內(nèi)部管理及外部監(jiān)管的再監(jiān)督，不宜越位履行具體監(jiān)管職責(zé)。

（二）堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)。對推進(jìn)政府采購活動納入公共資源交易統(tǒng)一平臺問題，要在理順監(jiān)管權(quán)責(zé)關(guān)系、明確監(jiān)管主體、理清監(jiān)管要求的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地政府采購制度改革推進(jìn)的具體情況，具體問題具體分析，不應(yīng)采取“一刀切”的辦法。但在明確公共資源交易平臺主管機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和再監(jiān)督機(jī)構(gòu)、界定各自工作職責(zé)等方面應(yīng)有頂層設(shè)計(jì)。

（三） 堅(jiān)持集中采購機(jī)構(gòu)的獨(dú)立主體地位。對已經(jīng)納入公共資源交易平臺的政府集中采購機(jī)構(gòu)，應(yīng)保持其合法性和獨(dú)立性。要堅(jiān)持把政府集中采購機(jī)構(gòu)作為一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，以便其行使職責(zé)時能保持獨(dú)立性，也便于監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責(zé)。

四、建設(shè)思路

（一）組建原則

按照“建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)監(jiān)督管理”的原則，對于公共資源交易平臺的建設(shè)、政府采購如何納入公共資源交易平臺以及加強(qiáng)監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)遵循以下三個原則：

1、遵循法律框架原則。在國家現(xiàn)行建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易管理和監(jiān)督的法律框架內(nèi)，以公共資源交易平臺建設(shè)為契機(jī)，理清相關(guān)行政主管部門的監(jiān)管職能劃分，強(qiáng)化各主管部門的監(jiān)管職責(zé)。

2、行政隸屬和業(yè)務(wù)監(jiān)管相分離原則。公共資源交易平臺的具體執(zhí)行操作機(jī)構(gòu)應(yīng)不隸屬于任何行政主管部門，確保獨(dú)立地位。但因公共資源交易平臺的交易內(nèi)容涉及多個行政主管部門，為加強(qiáng)對公共資源交易活動重大事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建議成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的公共資源交易管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公共資源交易工作重大問題的決策。各行政主管部門依法履行對公共資源交易業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理職責(zé)。

3、協(xié)調(diào)高效原則。納入公共資源交易平臺的業(yè)務(wù)涉及的法律法規(guī)不同，執(zhí)行操作規(guī)則和要求不同，在公共資源交易平臺內(nèi)部設(shè)置上，應(yīng)充分保證各業(yè)務(wù)的相對獨(dú)立性。在人員管理、場所使用、信息公告、財(cái)務(wù)管理等方面則可以實(shí)行統(tǒng)一管理。

（二）主體架構(gòu)

建立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的公共資源交易管理與監(jiān)督議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)工程建設(shè)項(xiàng)目交易、經(jīng)營性土地使用交易、礦產(chǎn)資源勘探開采權(quán)交易、國有(集體)產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等交易活動重大事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能，即公共資源交易管理委員會或公共資源交易管理領(lǐng)導(dǎo)小組，組織協(xié)調(diào)各有關(guān)行政部門，依法對公共資源交易活動進(jìn)行管理；制定公共資源交易管理和監(jiān)督工作的目標(biāo)任務(wù)；研究解決公共資源交易管理工作中的重大問題。

組建公共資源交易中心，是集中統(tǒng)一的公共資源綜合交易活動的服務(wù)機(jī)構(gòu)（有設(shè)立行政服務(wù)中心的地方可以考慮合署辦公），主要承擔(dān)公共資源交易活動的具體執(zhí)行操作，履行公共資源交易活動的日常管理職能，隸屬于同級政府或公共資源交易管理委員會管理。建設(shè)、財(cái)政、國土資源等職能部門行使相關(guān)行政監(jiān)管職能，原分散的政府采購中心、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)（物權(quán)）交易中心、工程項(xiàng)目交易中心等交易執(zhí)行等職能劃歸公共資源交易中心，中心根椐相關(guān)法律法規(guī)要求和實(shí)際需要，可成立專門從事政府采購、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)（物權(quán)）交易、工程項(xiàng)目交易等業(yè)務(wù)的獨(dú)立的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，分別履行相應(yīng)職責(zé)；也可以根據(jù)工作流程，將工作內(nèi)容相近的環(huán)節(jié)進(jìn)行整合。

通過創(chuàng)新管理體制，理順公共資源綜合決策層、監(jiān)管層、執(zhí)行操作層之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)管采分離、機(jī)構(gòu)分設(shè)、職責(zé)分開。作為決策層的管委會，主要對公共資源交易工作中的重大事項(xiàng)進(jìn)行研究、決策和組織協(xié)調(diào)。作為操作層的交易中心，職責(zé)定位為制定各種進(jìn)場交易規(guī)則，承擔(dān)公共資源交易活動的日常組織實(shí)施工作；嚴(yán)格按照各項(xiàng)交易規(guī)則和辦法承接交易活動，為各項(xiàng)交易活動提供信息化平臺。作為監(jiān)管層的相關(guān)職能部門按照國家法律，法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，對相應(yīng)交易活動進(jìn)行行業(yè)管理和監(jiān)督。（作者單位：福建省財(cái)政廳采購辦）