▎一、房地產(chǎn)市場步入深度調(diào)整周期，行業(yè)進入縮表出清階段

（一）房地產(chǎn)發(fā)展歷程回望

1980年是中國房地產(chǎn)發(fā)展的元年，鄧小平提出“出售公房，調(diào)整租金，提倡建議個人建房買房”，第一次把房子定義為商品，而此前，我國所有的居民住房一律由國家政策分配，不存在房地產(chǎn)交易市場。1987年深圳進行了中國改革開放首次土地的公開拍賣，催化中國房地產(chǎn)行業(yè)加速發(fā)展，標(biāo)志著中國房地產(chǎn)行業(yè)開始進入商品化時代，但此時的房地產(chǎn)市場總體還處于探索階段。1993年上半年中國房地產(chǎn)價格達到頂峰，而下半年開始，海南房地產(chǎn)泡沫破裂，全國房地產(chǎn)價格紛紛大跌，海口90%以上地產(chǎn)公司倒閉破產(chǎn)。為了規(guī)范房地產(chǎn)管理，1994年國家頒布了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)用地，以及房地產(chǎn)交易行為做了明確規(guī)定。1998年國務(wù)院發(fā)布《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》，對房地產(chǎn)企業(yè)的設(shè)立、房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)行為和房地產(chǎn)經(jīng)營行為作出了更為明確和具體的規(guī)定，為我國住房體制改革提供了法律依據(jù)。

自1998年我國全面終止福利分房，實行住房分配貨幣化后，房地產(chǎn)業(yè)開始快速發(fā)展，伴隨著房地產(chǎn)發(fā)展的則是不斷調(diào)整的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策，在房地產(chǎn)市場經(jīng)歷了多輪“上漲-調(diào)控-再上漲-再調(diào)控”后，國家房地產(chǎn)調(diào)控政策的主基調(diào)就一直是保持房價平穩(wěn)，抑制房價過快增長?？v觀近20年來，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展突飛猛進，房地產(chǎn)企業(yè)從1998年的24378家發(fā)展到超過105000家，平均從業(yè)人數(shù)近2800000人，營收規(guī)模20年來翻了26倍之多，當(dāng)然負債率也比較高，超過80%，房地產(chǎn)發(fā)展得到社會廣泛關(guān)注和政府的高頻調(diào)控。在不斷調(diào)整的宏觀政策之下，房地產(chǎn)發(fā)展成為我國經(jīng)濟運行中的支柱產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)的發(fā)展攸關(guān)國計民生，牽動居民、房企、上下游行業(yè)、地方政府、金融機構(gòu)等多方關(guān)注。

（二）房地產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀及市場出清形勢

2020年下半年至2021年上半年，房地產(chǎn)銷售、投資快速增長，成為疫情后支撐復(fù)工復(fù)產(chǎn)和經(jīng)濟復(fù)蘇的重要力量，但隨著中國經(jīng)濟從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展邏輯發(fā)生轉(zhuǎn)變，其中轉(zhuǎn)變的一個突出反映就是房地產(chǎn)調(diào)控持續(xù)收緊，2021年年初開始實施的“三條紅線”“兩集中”政策，本意是化解房地產(chǎn)行業(yè)為金融市場帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險，讓房子回歸居住本質(zhì)，然而直接約束房企融資額度、約束居民和房企貸款的政策直接斷了房地產(chǎn)企業(yè)的流動性。2021年下半年以來房地產(chǎn)市場顯著降溫，銷售、投資出現(xiàn)負增長，房地產(chǎn)形勢變化使得此前激進加杠桿房企的債務(wù)風(fēng)險逐漸暴露。2022年以來房地產(chǎn)市場持續(xù)下滑，1—12月份全國房地產(chǎn)開發(fā)投資132895億元，同比下降10%；房屋新開工面積120587萬平方米，下降39.4%，土地購置面積10052萬平方米，同比下降53.4%，商品房銷售面積135837萬平方米，同比下降24.3%；房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)到位資金148979億元，同比下降25.9%，房地產(chǎn)市場景氣指數(shù)斷崖式下滑，整體呈現(xiàn)供需兩弱態(tài)勢。

如前所述，房地產(chǎn)發(fā)展與宏觀政策調(diào)控密不可分，面對房企困局，在堅持“房住不炒”的原則下，本輪房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策不斷出臺，但由于前期房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)加杠桿，資金鏈高度緊張，流動性風(fēng)險不斷積聚，加之房地產(chǎn)銷售下滑、中小困難房企融資難度上升，部分房企資金鏈斷裂，而債務(wù)違約和期房爛尾反過來又加劇居民觀望和金融機構(gòu)惜貸情緒，房企流動性緊張進一步強化，房地產(chǎn)行業(yè)整體仍處于尋底、筑底階段，下行態(tài)勢尚未得到明顯遏制。從房地產(chǎn)發(fā)展歷程及統(tǒng)計部門有關(guān)房地產(chǎn)重要指標(biāo)數(shù)據(jù)統(tǒng)計情況來看，本輪房地產(chǎn)困局錯綜復(fù)雜，在銷售回款大幅下降、弱信用資質(zhì)房企融資難的情況下，難以阻止房企違約事件的蔓延，無論是房企債務(wù)危機還是項目爛尾，均涉及居民、房企、上下游行業(yè)、地方政府、金融機構(gòu)等多方主體，各方有著不同的利益訴求、面臨不同的約束條件，同時又相互捆綁纏繞。從國家“救項目不救房企”的紓困策略來看，對于已經(jīng)無法救助或救助成本過高的企業(yè)，通過破產(chǎn)程序加快市場出清不失為當(dāng)下化解困局的優(yōu)選舉措。

（三）房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)程序?qū)Α案郝?lián)動”機制的依賴性

房企破產(chǎn)程序?qū)Α案郝?lián)動”機制具有較強的依懶性，這與房企在國民經(jīng)濟和社會民生中的地位和作用密不可分。其強依懶性主要基于房地產(chǎn)業(yè)的以下特征：

1.房地產(chǎn)企業(yè)具有明顯的行業(yè)特殊性。從宏觀經(jīng)濟層面來看，房地產(chǎn)業(yè)涉及的規(guī)模大、鏈條長、牽扯面廣，在國民經(jīng)濟中，在全社會固定資產(chǎn)投資中，在地方財政收入中，在金融機構(gòu)貸款總額中都占有相當(dāng)高的份額，對于經(jīng)濟金融穩(wěn)定和風(fēng)險防范具有重要的系統(tǒng)性影響。2013年至2022年近十年間，房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重均值為6.6%，加上建筑業(yè)增加值，這一比重將達到14%左右，且房地產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟帶動作用大，房地產(chǎn)業(yè)與統(tǒng)計局行業(yè)分類的42個行業(yè)中的38個都有關(guān)聯(lián)，是國民經(jīng)濟的重要支柱。地方政府財政嚴(yán)重依賴房地產(chǎn)業(yè)，2022年，五項房地產(chǎn)專項稅與國有土地使用權(quán)出讓收入合計占地方綜合財政收入的47.1%。同時，住房問題是事關(guān)民生的重大問題，關(guān)系著千家萬戶的基本生活保障，其消費和投資的雙重屬性直接關(guān)涉社會穩(wěn)定?；谝陨显颍康禺a(chǎn)企業(yè)的健康發(fā)展和有序退出市場牽動國家宏觀政策調(diào)控和地方政府的神經(jīng)。

2.房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)的社會關(guān)注度高。房地產(chǎn)開發(fā)是一項經(jīng)營性和投機性相結(jié)合的經(jīng)濟活動，具有投資活動周期較長，投入資金量大，開發(fā)項目投資回收期長，不確定風(fēng)險較大等特點，我國房地產(chǎn)企業(yè)長期依賴于高杠桿、強融資模式，加之我國長期實施商品房預(yù)售制度，預(yù)售資金監(jiān)管不到位等原因，一旦融資額度受限，高周轉(zhuǎn)無法持續(xù)，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)極易因流動性不足導(dǎo)致債務(wù)違約和“樓盤爛尾”。而債務(wù)違約、資不抵債進入破產(chǎn)程序的房地產(chǎn)企業(yè)，往往存在無法按照合同約定實際交付房屋，購房者無法入住期待已久的新房；建筑工程款無法按期支付，導(dǎo)致工人工資拖欠，債務(wù)風(fēng)險傳導(dǎo)至建筑業(yè)和建材業(yè)；民間借貸和金融借款無法如期償還，債務(wù)風(fēng)險又將傳導(dǎo)到金融領(lǐng)域。因此，房地產(chǎn)企業(yè)進入破產(chǎn)程序后，基本都面臨債權(quán)人主體面廣量大、債權(quán)金額規(guī)模大、債權(quán)類型形式多樣、法律關(guān)系錯綜復(fù)雜等局面，各方利益訴求沖突強烈、矛盾突出，極易引發(fā)群體性、突發(fā)性問題。

3.房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)中政府機構(gòu)介入較深。如前所述，基于房地產(chǎn)企業(yè)的特殊性，行政權(quán)力對房地產(chǎn)企業(yè)及其項目開發(fā)進行了全過程規(guī)制，在房地產(chǎn)項目開發(fā)報批報建過程中，一般要經(jīng)歷國有土地使用權(quán)獲取、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、建筑工程施工許可、商品房預(yù)售許可、建設(shè)工程竣工驗收階段，其中有直接關(guān)聯(lián)的行政部門包括發(fā)展改革委、自然資源和規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、人防、消防、綜合行政執(zhí)法、氣象、水務(wù)、交通等近20個行政部門，涉及行政權(quán)力事項多達近80項，涉及土地出讓金等政府基金性收入、行政性收費及其他保證金等10余項。當(dāng)房地產(chǎn)企業(yè)陷入困局后，屬地政府及相關(guān)部門出于民生、穩(wěn)定和發(fā)展等考慮，往往會提前介入，予以一定的干預(yù)和救助，在行政權(quán)力干預(yù)無效后才會進入破產(chǎn)的司法程序。當(dāng)然，政府部門的職責(zé)并未因房地產(chǎn)企業(yè)進入破產(chǎn)程序而結(jié)束，恰恰相反，在房地產(chǎn)企業(yè)進入破產(chǎn)后，其項目規(guī)劃調(diào)整、復(fù)工審批、權(quán)證辦理、公共服務(wù)配套供給、非經(jīng)營性資產(chǎn)處置、稅費調(diào)整、信訪維穩(wěn)等一系列社會衍生問題離不開甚至依賴于地方政府直接或間接的個案支持和服務(wù)，需要政府部門為破產(chǎn)程序提供便利，協(xié)調(diào)配合從而推動破產(chǎn)程序順利進行。

▎二、“府院聯(lián)動”機制發(fā)展現(xiàn)狀及運行困境

（一）“府院聯(lián)動”機制的重要性

為適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟體系發(fā)展，2007年頒布實施了新《企業(yè)破產(chǎn)法》，我國迎來了市場經(jīng)濟條件下的新破產(chǎn)法時代，從政策性破產(chǎn)中的政府主導(dǎo)調(diào)整為市場化破產(chǎn)中的法院主導(dǎo)，正如王欣新教授在《府院聯(lián)動機制與破產(chǎn)案件審理》中所述“破產(chǎn)法是一個社會外部性極強的實踐性法律，在企業(yè)破產(chǎn)程序中除了要通過法定的程序解決債務(wù)清償、財產(chǎn)分配、企業(yè)挽救等破產(chǎn)法問題外，還會產(chǎn)生一系列需要政府履行職責(zé)解決的與破產(chǎn)相關(guān)的社會衍生問題”，而府院聯(lián)動機制正是《破產(chǎn)法》不完善及相關(guān)社會配套制度不健全情況下解決破產(chǎn)企業(yè)衍生社會問題的一種有效機制。

（二）府院聯(lián)動機制的發(fā)展現(xiàn)狀

《2015年中央經(jīng)濟工作會議公報》強調(diào)“要依法為實施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件”，隨后最高人民法院在2016年 5月6 日下發(fā)《依法開展破產(chǎn)案件審理積極穩(wěn)妥推進破產(chǎn)企業(yè)救濟和清算工作的通知》，2017年 8月16日下發(fā)的《關(guān)于為改善營商環(huán)境提供司法保障的若干意見》，均要求建立、推進府院破產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制。2018年3月，最高人民法院發(fā)布的《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀(jì)要》指出，要健全破產(chǎn)審判工作機制，最大限度釋放破產(chǎn)審判的價值。2019年10月22日，國務(wù)院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，明確規(guī)定縣級以上人民政府建立企業(yè)破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機制。為適應(yīng)營商環(huán)境“辦理破產(chǎn)”指標(biāo)的要求，各級各地法院與屬地政府開始意識到府院聯(lián)動機制在優(yōu)化營商環(huán)境方面的積極作用，于是各地陸續(xù)出臺省級“府院聯(lián)動”制度性文件，基本構(gòu)建起府院聯(lián)動機制的運行框架。

（三）“府院聯(lián)動”機制的運行困境

從各地發(fā)布的府院聯(lián)動機制文件來看，絕大數(shù)都是設(shè)立由地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)、法院主要領(lǐng)導(dǎo)、政府部門分管負責(zé)人組成府院聯(lián)動議事機構(gòu)，議事機構(gòu)設(shè)立聯(lián)絡(luò)處或辦公室，負責(zé)日常運行工作。各地負責(zé)府院聯(lián)動機制日常運行工作的機構(gòu)各有不同，比如江西省企業(yè)破產(chǎn)府院聯(lián)動機制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省法院，貴州省的府院聯(lián)動機制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室分別設(shè)在省法院和省發(fā)展改革委，也有些城市府院聯(lián)動機制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在司法行政部門。府院聯(lián)動機制文件中一般都明確了各部門在府院聯(lián)動中承擔(dān)的部門職責(zé)，但基本都缺乏后續(xù)府院聯(lián)動的實施細則，對破產(chǎn)外部性問題如何信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動等沒有具體規(guī)定，府院聯(lián)動機制實際上很難發(fā)揮常態(tài)化的協(xié)調(diào)推動作用。同時，在府院聯(lián)動中司法權(quán)和行政權(quán)的邊界在一些社會影響大的破產(chǎn)案件中容易搖擺，各部門對自身在府院聯(lián)動中的定位不夠明確，要么不當(dāng)干預(yù)，行政權(quán)過度介入破產(chǎn)程序，試圖通過“政策”影響債權(quán)審查、超越破產(chǎn)程序等，這種情形在房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)中尤為明顯。要么在處理破產(chǎn)衍生問題中推諉缺位，導(dǎo)致破產(chǎn)程序無法推進。另外，府院聯(lián)動機制通過議事機構(gòu)協(xié)調(diào)，存在的最大弊端就是缺失常態(tài)化和制度化，日常工作仍局限在重大事項一事一議，嚴(yán)重依賴于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和決策能力，對破產(chǎn)程序中疑難問題缺少常態(tài)化的研究，導(dǎo)致破產(chǎn)衍生問題仍然沒有得到制度性、政策性完善。

▎三、房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)程序中需“府院聯(lián)動”解決的疑難問題

如前文所述，基于房地產(chǎn)企業(yè)的行業(yè)特殊性、上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性、債權(quán)類型復(fù)雜性和利益主體涉眾性等特征，相較于其他行業(yè)市場主體而言，其破產(chǎn)程序社會外部性更強，與破產(chǎn)相關(guān)的社會衍生問題更加集中和突出，司法權(quán)往往無法獨立協(xié)調(diào)解決。

（一）信訪維穩(wěn)中的研判處置

基于我國房地產(chǎn)企業(yè)的高杠桿、高負債、高融資的運轉(zhuǎn)模式，進入破產(chǎn)程序的房地產(chǎn)企業(yè)往往對外大量負債，牽涉數(shù)量龐大的購房消費者群體、拆遷安置群體、農(nóng)民工群體、公司職工、材料供應(yīng)商、建筑施工方、實際施工人、金融機構(gòu)等眾多利益主體。不同于其他行業(yè)，房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)面臨的利益主體中，絕大部分群體不是普通債權(quán)人，而是生存權(quán)可能受到侵害的特殊群體，比如購房消費者群體、拆遷安置群體、農(nóng)民工群體，他們受損的利益直接關(guān)乎生存根本，不穩(wěn)定因素較多，特別是在項目停工、工資停發(fā)、樓盤爛尾、房屋無法交付、過渡費逾期支付、權(quán)證無法辦理等重點問題上，以及在企業(yè)破產(chǎn)受理、債權(quán)審查、財產(chǎn)分配等關(guān)鍵時點，極易發(fā)生群體性信訪維穩(wěn)事件。信訪維穩(wěn)是按照“屬地管理、分級負責(zé),誰主管、誰負責(zé)”的原則，由屬地政府和行業(yè)主管部門按照“一崗雙責(zé)”的要求具體落實，對于已進入破產(chǎn)的房企來說，司法權(quán)的介入可能會在一定程度上緩和社會矛盾，但也可能會因為司法權(quán)和行政權(quán)銜接不暢或信息隔離激化矛盾。因此，即便管理人制定維穩(wěn)預(yù)案，但其不穩(wěn)定因素排查、形勢研判、風(fēng)險處置還應(yīng)以地方政府作為主導(dǎo)力量，法院、屬地政府和管理人之間建立信息互通共享渠道，建立維穩(wěn)和處突協(xié)同機制，對破產(chǎn)推進中各關(guān)鍵節(jié)點可能存在的社會穩(wěn)定風(fēng)險進行研判，及時處早處小，最大限度降低社會穩(wěn)定風(fēng)險。

（二）復(fù)工續(xù)建中的報批報建

房地產(chǎn)企業(yè)進入破產(chǎn)程序后，或多或少都存在在建工程情況，也有個別清算項目已全部建設(shè)完畢，但因建設(shè)手續(xù)不齊全、建設(shè)程序不規(guī)范導(dǎo)致項目未完成驗收、達不到交付條件或權(quán)證無法辦理等問題，需要管理人對在建工程復(fù)工續(xù)建、手續(xù)完善等進行評估，對恢復(fù)施工的可行性、必要性進行調(diào)查和論證。結(jié)合市場行情、購房人意愿、投資強度及潛在投資人態(tài)度、復(fù)建工程量等考量后，決定復(fù)工復(fù)建的，將需要按程序完成項目相關(guān)報建報批手續(xù)。然而工程項目建設(shè)報批環(huán)節(jié)多、鏈條長、部門多，各部門之間審批事項往往互為前置、相互牽制。以一般社會投資項目（招拍掛出讓土地類型）的審批流程為例，在項目立項用地規(guī)劃許可階段，涉及的行政權(quán)力事項就包括企業(yè)投資項目備案、建設(shè)用地預(yù)審與選址意見、建設(shè)用地規(guī)劃許可、環(huán)評審批、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，涉及的部門包括政法委、發(fā)展改革、自然資源和規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等部門；在建設(shè)工程許可階段，涉及的行政權(quán)力事項包括建設(shè)工程規(guī)劃許可、施工圖文件審查、建筑工程施工許可、人防工程建設(shè)審批、城鎮(zhèn)污水排入排水管網(wǎng)許可等多達數(shù)十項，涉及行政職能部門10余家；在竣工驗收階段，包含各部門的聯(lián)合驗收及竣工備案。常規(guī)情況下，房地產(chǎn)開發(fā)項目從土地出讓到驗收階段涉及的行政性事項至少達到70余項（詳見下表，各地略有不同），這還未包含拆遷安置、預(yù)售許可、產(chǎn)權(quán)證辦理等階段涉及的行政事項，其中部門行政審批事項還可能涉及跨層級審批。破產(chǎn)企業(yè)復(fù)工續(xù)建活動與行政部門關(guān)聯(lián)度高、交互性強，沒有“府院聯(lián)動”機制的推動，離開地方政府和相關(guān)行政部門的支持和配合，復(fù)工續(xù)建往往難以推進。

（三）權(quán)證辦理中的證繳分離

權(quán)證辦理難、辦理慢基本成了房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)程序中的普遍問題，而其根源主要在于項目前期歷史遺留問題復(fù)雜多樣，包括但不限于用地手續(xù)不完善、未按用地規(guī)劃建設(shè)、未按建筑圖紙施工、未完成建設(shè)工程驗收、參建五方主體存在個別滅失、工程建設(shè)檔案滅失或不完善、未足額繳納土地出讓金、欠繳稅金、欠繳城市設(shè)施建設(shè)配套費、欠繳人防易地建設(shè)費、挪用維修基金、無力支付不動產(chǎn)首次登記費等，以上任何一個問題的解決都離不開行政部門的參與和配合。雖然每個環(huán)節(jié)都有明確的法律法規(guī)規(guī)定，但這些規(guī)定主要適用于正常經(jīng)營下的企業(yè)，對已進入破產(chǎn)程序的特殊形式缺少上位法支撐，導(dǎo)致相關(guān)政府職能部門在辦理破產(chǎn)企業(yè)權(quán)證時無所適從。

一般而言，不動產(chǎn)是房地產(chǎn)企業(yè)最大的資產(chǎn)，如果產(chǎn)權(quán)無法登記，破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)無法及時變價處置、債權(quán)人利益就無法得到及時保護，破產(chǎn)程序也將無法迅速推進。自然資源部在2021年印發(fā)了《關(guān)于加快解決不動產(chǎn)登記若干歷史遺留問題的通知》，對影響不動產(chǎn)登記的突出問題明確了解決措施，特別是提出了“證繳分離”原則，對辦理部分破產(chǎn)企業(yè)大有裨益。但總體而言，其針對的主體并非是破產(chǎn)企業(yè)，與破產(chǎn)程序無法有機銜接，比如提出“房屋尚未入駐的住宅項目，開發(fā)單位未按規(guī)定繳納土地出讓費和相關(guān)稅費的，以及劃撥土地上自建房擅自對外出售，未補繳土地出讓價款的，應(yīng)當(dāng)依法繳納所欠價款和稅費后，方可辦理不動產(chǎn)登記”，就我國目前商品房預(yù)售現(xiàn)狀，特別是預(yù)售資金監(jiān)管不到位的情況下，已進入破產(chǎn)程序的房地產(chǎn)企業(yè)可能尚未交付商品房，但已預(yù)售完畢。如破產(chǎn)企業(yè)無法按規(guī)定繳納土地出讓費，便不能辦理不動產(chǎn)登記，將導(dǎo)致大量出現(xiàn)“開發(fā)企業(yè)欠費，購房業(yè)主受累”的現(xiàn)象。為解決破產(chǎn)程序中權(quán)證辦理問題，不少地方做了有益探索，比如貴州省提出“企業(yè)破產(chǎn)案件中因債務(wù)人無土地手續(xù)或缺失土地手續(xù)、欠繳土地出讓金及稅款的，有關(guān)部門依法申報稅費債權(quán)后，依法辦理土地手續(xù);債務(wù)人缺失規(guī)劃竣工驗收手續(xù)的，依法補辦規(guī)劃竣工驗收手續(xù);歷史遺留無法辦理竣工驗收備案的建設(shè)工程(資料缺失或其他責(zé)任主體〔如設(shè)計、勘察、監(jiān)理等單位〕不配合竣工驗收等導(dǎo)致無法辦理竣工驗收備案的建設(shè)工程)，經(jīng)委托有關(guān)專業(yè)機構(gòu)對工程質(zhì)量進行安全鑒定合格，對消防設(shè)施進行檢測或消防安全條件進行評估，滿足現(xiàn)行建設(shè)工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或條件的，可作為住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門出具質(zhì)量合格和消防驗收意見的依據(jù)，上述手續(xù)完備后，可辦理不動產(chǎn)登記?！?nbsp;    

各地優(yōu)化營商環(huán)境的探索性政策對相關(guān)法律法規(guī)有一定突破，在實際實施過程中，部分行政部門認為營商環(huán)境政策與法律法規(guī)要求不完全一致，依然要求管理人和破產(chǎn)企業(yè)按照法律法規(guī)程序辦理，但相關(guān)法律法規(guī)對破產(chǎn)程序中如何辦理又缺乏具體規(guī)定，導(dǎo)致權(quán)證辦理問題變成破產(chǎn)程序中循環(huán)往復(fù)的死結(jié)。部分城市為解決辦證難，對現(xiàn)有規(guī)定進行了局部突破，比如貴陽市、遵義市都針對該問題出臺了具體措施，在一定程度上為解決辦證難提供了渠道。

（四）債權(quán)審查中的利益平衡

房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)破產(chǎn)案件與一般破產(chǎn)案件的不同之處在于其債權(quán)人類型復(fù)雜，涉及政府部門較多。房地產(chǎn)企業(yè)進入破產(chǎn)程序后，部分承擔(dān)行政管理職能的部門可能同時還是債權(quán)人，比如自然資源和規(guī)劃部門既是辦理土地使用規(guī)劃許可、不動產(chǎn)登記的主管部門，同時也是未足額繳付土地出讓金的債權(quán)申報人；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門是房地產(chǎn)企業(yè)的主管部門，負責(zé)建筑施工許可和建筑質(zhì)量的監(jiān)管和驗收，同時也是城市建設(shè)配套費、安措費及文明施工費、維修基金的收繳單位；另外還包括征收部門的超期過渡安置費、教育部門的教育設(shè)施配套費、林業(yè)部門的林地占一補一費、人防部門的人防異地建設(shè)費、人社部門的農(nóng)民工保證金、稅務(wù)部門的稅費等。各部門債權(quán)類別和性質(zhì)情形復(fù)雜，部分債權(quán)性質(zhì)和優(yōu)先性沒有法定依據(jù)，行政權(quán)力介入債權(quán)審查的傾向性明顯，債權(quán)審查中利益沖突激烈。一些部門在債權(quán)申報期不積極主動申報債權(quán)，待管理人辦理相關(guān)行政事項時，以欠繳相關(guān)費用或債權(quán)無法實現(xiàn)為由不予辦理的情形也時有出現(xiàn)。

（五）違法建筑的價值識別

違法建筑一般是指未按照《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建筑法》等法律法規(guī)辦理規(guī)劃審批手續(xù)，或者未按規(guī)劃內(nèi)容而擅自新建、改建、擴建的構(gòu)筑物或者設(shè)施，在房地產(chǎn)破產(chǎn)企業(yè)中非法占用土地、違反用地規(guī)劃用途、未按圖紙施工等情形較為常見，這些違法建筑可能是程序性違建，也可能是實質(zhì)性違建，甚至部分違建無法采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響。鑒于違法建筑的情況極其復(fù)雜，債務(wù)人進入破產(chǎn)程序后，為維護債權(quán)人利益，管理人需要對違法建筑進行價值識別和違法性評估。違法建筑雖存在違法性，但通常仍具有財產(chǎn)性權(quán)益和使用價值，將其列入債務(wù)人破產(chǎn)財產(chǎn)進行統(tǒng)一處置，有利于債務(wù)人資產(chǎn)最大化。在實務(wù)中，如果違法建筑通過后續(xù)補正程序可以實現(xiàn)合法化的，管理人一般會投入資源對違法建筑進行整改并申請合法化，辦理不動產(chǎn)登記，大大增加財產(chǎn)價值。但是對于違法建筑的處置和手續(xù)補正程序復(fù)雜、難度較大，已完全超出了法院和管理人的職責(zé)范圍，必須依靠綜合行政執(zhí)法、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源和規(guī)劃、人防、消防等相關(guān)部門，對違法建筑進行價值識別，采取區(qū)別對待，盡最大可能幫助消除違法性后處置，最大限度維護債權(quán)人利益。另外，違法建筑的建設(shè)主體還可能是業(yè)主或其他第三方，其違建行為導(dǎo)致建設(shè)項目無法通過驗收的，或?qū)儆趯嵸|(zhì)性違法建筑且無法通過補正實現(xiàn)合法化的，同樣依賴行政機關(guān)及時參與破產(chǎn)程序，就違法建筑的認定和處理明確意見。

▎四、房企破產(chǎn)中“府院聯(lián)動”機制的構(gòu)建策略

（一）“府院聯(lián)動”機制的發(fā)起

從目前大部分地區(qū)的實踐來看，破產(chǎn)程序中“府院聯(lián)動”機制的發(fā)起方既可能是法院，也可能是政府。除少部分地區(qū)成立了諸如破產(chǎn)事務(wù)局、破產(chǎn)管理局等類似常設(shè)辦事機構(gòu)外，絕大部分地區(qū)仍以議事機構(gòu)的形式出現(xiàn)，議事機構(gòu)設(shè)立在“院”還是“府”并無統(tǒng)一，府院相推的現(xiàn)象也不同程度存在。法院認為府院聯(lián)動的關(guān)鍵是“府”，只有政府才能調(diào)動起諸多相關(guān)的政府部門資源參與破產(chǎn)案件辦理，而政府則認為破產(chǎn)程序是司法程序，其過程中的協(xié)調(diào)聯(lián)動應(yīng)由法院承擔(dān)主導(dǎo)地位。但是法院審判力量不足，長期陷于繁忙處境下的審判人員對政府部門運行機制缺乏足夠了解，而政府部門又局限于部門職責(zé)，缺乏對破產(chǎn)司法審判的關(guān)注和研究，在法律理解和適用上無法與審判法院做到“心意相通”。由于認識不統(tǒng)一和信息不暢通，府院雙方往往在不同程度對府院聯(lián)動和溝通缺乏自覺性和主動性，導(dǎo)致很多地區(qū)的“府院聯(lián)動”機制停留在紙面上，很難充分發(fā)揮切實作用。在個案中，府院聯(lián)動機制的發(fā)起往往和案情特殊性相關(guān)，一般來說，如果破產(chǎn)案件具有區(qū)域影響力、行業(yè)特殊性、社會風(fēng)險性、利益主體群體性等特征的，很大程度上會建立個案“府院聯(lián)動”，快速妥善推動破產(chǎn)案件辦理。但對于一般性的破產(chǎn)案件，獲得多部門“一事一議”協(xié)調(diào)聯(lián)動處理的可能性較低，甚至很難發(fā)起“府院聯(lián)動”機制。

在當(dāng)下的房企破產(chǎn)中，由于“問題房開”處置已成為當(dāng)下的重點難點工作，各地政府專門就化解和處置“問題房開”成立了臨時性工作專班，為完成“保交樓”目標(biāo)，部分地區(qū)的工作專班主動發(fā)起府院聯(lián)動機制，作為主導(dǎo)力量推動問題房開進入破產(chǎn)程序。一些地方法院為保障房企破產(chǎn)案件辦理順利，在受理房企破產(chǎn)時征求政府工作專班或主管部門意見。整體來看，房企破產(chǎn)中政府部門主動介入和參與“府院聯(lián)動”的動力比較強，這對于房企破產(chǎn)中的外部性衍生問題處理具有利好趨勢。但長期來看，階段性和領(lǐng)域性的府院聯(lián)動，不足以改變當(dāng)前破產(chǎn)程序中府院聯(lián)動不足的問題。

筆者認為，從當(dāng)前房企破產(chǎn)實務(wù)來看，府院聯(lián)動發(fā)起模式不外乎三種，即一種是受理法院主導(dǎo)、政府被動參與；一種是政府主動推動、法院被動受理；還有一種是政府和法院積極推動、高效聯(lián)動。但無論是政府還是法院，在府院聯(lián)動機制的發(fā)起上都容易忽略管理人的獨立地位和作用。事實上，無論是常態(tài)化的聯(lián)動還是個案式的協(xié)調(diào)，都離不開管理人的身影。管理人在破產(chǎn)案件中，承擔(dān)著與司法機關(guān)、行政機關(guān)和當(dāng)事人之間溝通橋梁的作用，是府院聯(lián)動中不可缺少的一環(huán)，特別在府院聯(lián)動機制不完善的地區(qū)，作為第三方機構(gòu)的破產(chǎn)管理人更應(yīng)該主動擔(dān)當(dāng)起個案協(xié)調(diào)聯(lián)動的樞紐作用，甚至可以充當(dāng)“一事一議”府院聯(lián)動的推動力量。管理人是破產(chǎn)程序中最清楚企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀、資產(chǎn)狀況、債權(quán)債務(wù)關(guān)系及社會衍生問題的專業(yè)力量，對破產(chǎn)企業(yè)的狀況具有宏觀了解和微觀把握，熟稔破產(chǎn)審判程序和破產(chǎn)領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)適用，對哪些問題需要通過法律手段解決，哪些問題需要通過行政手段解決，哪些問題需要府院聯(lián)動才能解決，都會有一個基本的判斷和評估，由管理人在個案中作為第三方的專業(yè)力量溝通府院，主動作為，更能促進府院聯(lián)動機制的發(fā)起，有效提高溝通效率，降低聯(lián)動成本。

（二）“府院聯(lián)動”機制的運行模式

如前文所述，大部分地區(qū)的“府院聯(lián)動”機制運行并不順暢，發(fā)揮效用較為有限，個別地區(qū)為此專門成立破產(chǎn)管理部門，專事破產(chǎn)中的協(xié)調(diào)事務(wù)。當(dāng)然，有專門的常設(shè)機構(gòu)、編制和人員，在一定程度上可以推動破產(chǎn)中府院聯(lián)動機制的運行，形成“事有人辦、責(zé)有人擔(dān)”的格局，但是從節(jié)約行政成本、規(guī)制行政機構(gòu)無限膨脹的角度來看，筆者認為對大部分地區(qū)來說，成立專門的工作部門并無必要。早在2016年或者更早一些，面對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和大量“僵尸企業(yè)”出清，就有不少專家、學(xué)者或政府部門提出要成立專門的破產(chǎn)管理局，負責(zé)推動《破產(chǎn)法》的實施。在上一輪2018年政府機構(gòu)改革時，也曾出現(xiàn)過不少呼聲，希望借機構(gòu)改革之機，成立專門的工作部門負責(zé)破產(chǎn)工作。事實上，這是行政權(quán)力在遇到新情況新問題時不可避免的自我擴張本性，想通過擴大機構(gòu)、編制和人員規(guī)模來應(yīng)對新型工作內(nèi)容，比如為應(yīng)對優(yōu)化營商環(huán)境工作需求，成立專門的營商環(huán)境管理局，而這樣的政府工作部門往往并無自己獨立的行政職能和獨立的行政權(quán)力，或者說其職能職責(zé)就是協(xié)調(diào)和平衡其他部門的行政權(quán)力，本質(zhì)上，其所履行的還是議事機構(gòu)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)職能。因此，筆者認為單獨成立破產(chǎn)工作部門，擴張機構(gòu)編制來負責(zé)破產(chǎn)中“府院聯(lián)動”的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作并不十分必要，特別是市場主體規(guī)模不大、破產(chǎn)案件總量不多的地區(qū)，設(shè)立專門的破產(chǎn)管理機構(gòu)是對行政資源的浪費。

從目前破產(chǎn)案件辦理實際來看，科學(xué)合理設(shè)置議事機構(gòu)、制定議事規(guī)程、明確專職人員更符合當(dāng)下大部分地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和機構(gòu)人員編制實際。如前文所述，目前企業(yè)破產(chǎn)處置“府院聯(lián)動”機制下設(shè)辦公室既有設(shè)在政府部門的，也有設(shè)在法院的，當(dāng)然還有設(shè)立雙辦公室的，總體來講，設(shè)在法院更為普遍。筆者認為，議事機構(gòu)設(shè)在人民法院更為合適，特別是當(dāng)下中級人民法院陸續(xù)成立專門的破產(chǎn)審判庭、基層法院逐漸成立破產(chǎn)合議庭的情況下，將“府院聯(lián)動”機制的辦公室設(shè)在法院更有利于“府院聯(lián)動”機制常態(tài)化、制度化建設(shè)。畢竟破產(chǎn)案件的申請受理裁定、管理人的指定、債權(quán)表的裁定、重整計劃的批準(zhǔn)、和解協(xié)議的裁定認可、破產(chǎn)宣告的裁定、破產(chǎn)財產(chǎn)分配方案的裁定認可、終結(jié)破產(chǎn)程序的裁定等方面的職權(quán)均由人民法院行使，人民法院在破產(chǎn)程序中的司法主導(dǎo)權(quán)決定了其在“府院聯(lián)動”機制中的重要地位，法院對企業(yè)破產(chǎn)中需要協(xié)調(diào)解決的問題更了解，對什么環(huán)節(jié)需要什么部門來配合處理，更具有全局性和過程性的把控。但是人民法院作為獨立審判機關(guān)，其司法權(quán)具有一定局限性，協(xié)調(diào)行政機關(guān)參與解決企業(yè)破產(chǎn)中的行政管理事務(wù)具有一定難度，為確保“府院聯(lián)動”機制具有較強的統(tǒng)籌能力，“府院聯(lián)動”機制的總召集人或主要負責(zé)人應(yīng)由政府常務(wù)副職及以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擔(dān)任，并建立“府院聯(lián)動”機制的實施細則，對“府院聯(lián)動”機制總體架構(gòu)、工作職責(zé)通過府院聯(lián)動文件加以明確，比如，明確規(guī)定針對不同市場主體破產(chǎn)案件，由其行業(yè)主管部門作為主要的成員單位協(xié)助法院發(fā)起府院聯(lián)動機制，推動企業(yè)破產(chǎn)中社會衍生問題的解決。比如，在房企破產(chǎn)中，房企的主管部門是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門要擔(dān)當(dāng)在房企破產(chǎn)程序中“府”的聯(lián)絡(luò)員，助力“府院聯(lián)動”機制的正常運行。

（三）“府院聯(lián)動”機制的制度化建設(shè)

“一案一議”“一事一議”是目前破產(chǎn)法相關(guān)配套法規(guī)不完善之下的突圍之舉，通過“府院聯(lián)動”機制不斷完善或推動相關(guān)配套法律法規(guī)及規(guī)章的修改完善才是長遠之策，但構(gòu)建系統(tǒng)完整、和諧統(tǒng)一的現(xiàn)代化破產(chǎn)法律體系是一個相對漫長的過程，在未來相當(dāng)長一段時間里，破產(chǎn)案件的辦理仍然要依靠府院聯(lián)動機制的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。從實務(wù)來看，“府院聯(lián)動”機制建立之初，其聯(lián)動僅限于破產(chǎn)程序推進過程中所遇到的具體問題的服務(wù)對接，機制發(fā)揮作用的方式主要依賴于會議協(xié)調(diào)與會議紀(jì)要來落實，各相關(guān)職能部門并未將日常相關(guān)業(yè)務(wù)信息的交流匯總分析納入企業(yè)破產(chǎn)“府院聯(lián)動”機制的運作內(nèi)容。但是經(jīng)過近年來的運行，“府院聯(lián)動”機制的功能得到了進一步延伸，不少地區(qū)將個案中好的做法和經(jīng)驗進行總結(jié)提煉，并固化為長期堅持的制度，將“府院聯(lián)動”機制的“一事一議”逐步推向常態(tài)化、規(guī)范化和制度化。比如貴州在破產(chǎn)涉及金融服務(wù)問題上制定了《貴州省高級人民法院 中國人民銀行貴陽中心支行 中國銀保監(jiān)會貴州監(jiān)管局關(guān)于印發(fā)關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)程序中涉金融服務(wù)相關(guān)問題處理的意見的通知》，重慶在破產(chǎn)涉稅問題上制定了《重慶市高級人民法院、國家稅務(wù)總局重慶市稅務(wù)局關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)程序涉稅問題處理的實施意見》，諸如此類，通過文件形式對相關(guān)法律法規(guī)沒有明確的衍生問題及具體事項進行明確，將“府院聯(lián)動”機制切實落實到制度中去，從而充分發(fā)揮政府和法院在破產(chǎn)案件中的作用，推動破產(chǎn)案件的進程。

在房企破產(chǎn)中，因涉及的行政權(quán)力事項密集，更需要行政職能部門的主動參與，各地法院和政府就“問題房開”處置和風(fēng)險化解逐步達成一些共識，在案件受理、項目復(fù)工復(fù)建、權(quán)證辦理等方面開始探索制度化的解決方案，比如《遵義市中級人民法院等6部門印發(fā)關(guān)于解決破產(chǎn)案件涉問題房開項目歷時遺留問題的意見》，就對房企破產(chǎn)中建設(shè)工程竣工驗收、產(chǎn)權(quán)登記、財產(chǎn)強制措施解除、商品房預(yù)售資金監(jiān)管等破產(chǎn)中涉及的難點問題進行明確，對解決當(dāng)前房企破產(chǎn)中的類似問題提供了制度性支撐。但是限于這類文件的位階不到，其中的部分內(nèi)容在行政法規(guī)、部門規(guī)章沒有明確規(guī)定，或者與法規(guī)規(guī)章的規(guī)定有一定出入，其落實往往過于依賴于地方政府重視程度和領(lǐng)導(dǎo)個人的強力推進，實施效果不盡相同。

（四）“府院聯(lián)動”機制信息化建設(shè)

數(shù)據(jù)能共享、信息能互通、業(yè)務(wù)能協(xié)同是“府院聯(lián)動”機制的核心，總體而言，當(dāng)前府院聯(lián)動機制運行中信息化建設(shè)還相對薄弱，真正實現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)信息常態(tài)化共享的地區(qū)還寥寥無幾，但個別地區(qū)還是作出了不少探索，比如，早在2021年8月，深圳市中級人民法院、深圳市市場監(jiān)督管理局、深圳市破產(chǎn)事務(wù)管理署聯(lián)合簽署并印發(fā)了《關(guān)于建立破產(chǎn)信息共享與狀態(tài)公示機制的實施意見》，構(gòu)建全國首個政府與法院破產(chǎn)信息共享與狀態(tài)公示、互聯(lián)互通、合作推進的常態(tài)聯(lián)動協(xié)作機制。2023年2月，上海市高級人民法院等18家部門聯(lián)合印發(fā)了《上海市加強改革系統(tǒng)集成提升辦理破產(chǎn)便利度的若干措施》，對數(shù)據(jù)共享和信息化建設(shè)進行全面部署，特別是提出建立破產(chǎn)信息“一網(wǎng)通查”機制，整合法院、相關(guān)政府機關(guān)及企事業(yè)單位的信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，可以預(yù)見上海破產(chǎn)案件辦理效率將在信息化的加持下大幅提升，涉案信息查詢線下跑將變成數(shù)據(jù)網(wǎng)上跑，其做法值得各地借鑒。

要解決府院聯(lián)動中信息化建設(shè)不足問題，筆者認為應(yīng)從三個方面著手，一是加強事前信息整合和預(yù)判，從目前來看，不管是“府”還是“院”，對限于困境的企業(yè)都在一定程度上缺乏信息整合和預(yù)判，也缺乏對困境企業(yè)的及時救助和有效的司法重整保護。府院雖然具有天然的信息資源優(yōu)勢，但由于數(shù)據(jù)共享度不高，有效的數(shù)據(jù)資源沒有得到充分重視和應(yīng)用，企業(yè)所涉及的相關(guān)問題和司法執(zhí)行未能得到有效結(jié)合，嚴(yán)重影響了事前預(yù)判，導(dǎo)致困境企業(yè)久拖失救。如能建立涉企的府院數(shù)據(jù)平臺，將政府部門掌握的稅務(wù)、招投標(biāo)、勞資社保、統(tǒng)計數(shù)據(jù)與法院的審執(zhí)數(shù)據(jù)進行異常數(shù)據(jù)檢測比對，便能對異常企業(yè)進行幫扶紓困，對行政手段無法紓困的企業(yè)及時納入司法重整保護，提高重整成功率。二是加強事中信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)作。目前，運行相對成熟的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)與破產(chǎn)審判信息系統(tǒng)為府院聯(lián)動中數(shù)據(jù)融合、信息共享奠定了較好基礎(chǔ)，各地可探索將破產(chǎn)信息系統(tǒng)與政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)端口對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)融合和業(yè)務(wù)協(xié)同，案件公示信息智能化推送至相關(guān)政府職能部門，同時管理人可以從破產(chǎn)重整信息系統(tǒng)入口登錄，在嚴(yán)格身份核驗的前提下，直接線上申請查詢涉案企業(yè)的工商、稅務(wù)、社保、不動產(chǎn)、車輛、銀行賬戶信息、項目證照信息，提升破產(chǎn)案件信息查詢的便利度。

綜上，雖然“府院聯(lián)動”機制依賴人與人之間以及以人為代表的機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，其運行效果過于依賴于決策者和執(zhí)行者的能力和素質(zhì)，但是在破產(chǎn)法體系還不完善的當(dāng)下，“府院聯(lián)動”機制成為順利辦理破產(chǎn)案件的重要保障，尤其是在房企破產(chǎn)中，科學(xué)合理、運行有效的“府院聯(lián)動”機制是順利辦理房企破產(chǎn)的前提和基礎(chǔ)，離開政府部門的參與和配合，破產(chǎn)案件中復(fù)工復(fù)建、權(quán)證辦理等事項無法順利開展。但是“府院聯(lián)動”機制畢竟是當(dāng)下的臨時性過度性措施，從長遠來看，其根本的解決之策還是應(yīng)從法律架構(gòu)上去完善破產(chǎn)法律體系，制度化、規(guī)范化解決企業(yè)破產(chǎn)涉及的職工安置、稅收征繳、項目建設(shè)、產(chǎn)權(quán)完善、生態(tài)保護、信用修復(fù)、金融支持、破產(chǎn)費用保障 、打擊經(jīng)濟犯罪和金融領(lǐng)域犯罪等諸多重點難點問題。